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开展政策措施落实跟踪审计的困难及对策研究

近年来，经济下行压力增大，为促进经济提速增效国家出台了一系列政策，政策措施是否能有效落实及取得预期效果，关键取决于执行情况。近年审计发现，政策措施执行中还存在一些问题，削弱了政策效力，由于实施跟踪审计无经验可循，审计中也存在着一些不足。本文通过分析政策措施落实跟踪审计中发现的主要问题、存在的困难，阐述新常态下有效开展政策措施落实跟踪审计的对策。

一、正确认识政策措施落实跟踪审计及其开展的意义   

跟踪审计是过程性审计，是对审计事项全过程分阶段、有重点实施的一种审计方式，与事后审计相对应，其特点是过程性突出、时效性强、预防作用突出。政策措施落实跟踪审计主要指审计机关对政府制定的一系列重大政策措施及宏观调控部署的执行情况进行监督，以保证政策措施有效执行，促进国民经济健康发展。

通过政策措施落实跟踪审计，对执行过程及政策效果进行监督检查，真实反映政策措施的落实情况，可为政府政策调控和完善提供准确、可靠的决策依据；可及时发现并纠正执行中偏离宏观调控目标和方向的行为，确保政策措施有效执行，提升执行效率，推动政策落地生根、产生实效。

二、政策措施贯彻落实过程中存在的主要问题

通过近两年政策措施跟踪审计发现，一些部门和地方政府仍存在不作为、慢作为及乱作为问题，具体表现为:

一是选择性执行政策。主要是政策执行主体以是否对自身有利为依据对政策进行选择性执行，造成政策在执行上出现缺损，政策目标难以实现。如，在执行简政放权政策时，存在取消和下放行政审批事项工作较慢以及下放不彻底问题，对部分有“实权”且应下放的事项不愿下放。

二是象征性执行政策。主要是面对上级政策不进行实质性处理，故意搁置，或只做表面文章，部分目标任务未完成。如，在执行淘汰黄标车政策时，存在将到期报废车上报为淘汰任务完成量，报废黄标车未达到目标报废率要求，治理效果不佳等问题。

三是被动性执行政策。主要是对全局性宏观政策理解、领会不深不透，对贯彻落实重视不够，不结合实际出思路方法，政策措施分解落实进展缓慢。如，不及时出台相应措施加以落实，有的虽出台了措施，但存在针对性不强，不能贯彻到位等问题。

三、开展政策措施落实情况跟踪审计中存在的困难

（一）政策法律规范不到位。首先，缺少规范标准。政策措施落实情况跟踪审计作为一种新的审计方式，在谁来跟踪、跟踪什么、怎么跟踪等方面，未形成一个规范的标准。其次，缺少规范制度。对跟踪介入时机、组织方式、程序、内容、重点等，未形成有效的规范制度。最后，缺少规范政策。审计机关如何提前介入，用事前、事中、事后全过程跟踪监管方式取代过去的事后监督方式，没有具体细则。

（二）政策评价深度不到位。通过分析目前的政策措施落实情况跟踪审计工作，我们可以发现，其主要是评价资金的真实、合法、效益和项目落实情况，缺少对公民的回应度、政策的效率性、政策的可实现程度等评价，对政策外化比较关注，忽视了政策的内化。

（三）审计人力资源不到位。一方面，由于开展审计项目多、内容广，审计机关普遍存在一线审计力量不足的问题；另一方面，开展政策跟踪审计对审计人员的素质能力有更高要求，除应具备财会知识，还应具备法律、管理、综合分析等各方面能力，这无疑是一大挑战。

（四）上下协调机制不到位。首先，缺乏综合协调的部门。跟踪审计涉及到项目可行性论证、安排资金、政策措施贯彻落实等多个环节，每个环节都有相应的管理部门，审计部门不是综合协调部门，难以协调各部门；其次，缺乏相互配合的单位。跟踪审计一定程度上会触动某些部门的利益，会出现相关单位抵制或不配合现象；再次是缺乏强制监督的手段。审计机关缺乏如纪检等部门的强制约束力，在审计资源和手段等方面也存在着诸多因素限制。

四、推动政策措施落实情况跟踪审计有效开展的对策

（一）明确跟踪审计目标

首先，政策落实跟踪审计的总体目标是通过审查项目、资金的管理使用情况和有关政策执行情况，促进规范管理，提高效益，从而达到预期的效果和政策目标。跟踪审计既要研究政策的协调性、一致性，又要揭示政策执行的薄弱环节，评估政策的效果性、效率性，评价公民的回应度。其次，审计目标要服从于国家政策目标，要在实现真实、合法、效益等直接审计目标的基础上，以推进法治、维护民生、推动改革、促进发展这一现实目标为指引，提高审计水平。

（二）抓住关键环节，在全面监督的基础上突出重点

审计机关在每一阶段的跟踪审计中，根据不同阶段、不同地区和部门的侧重点对审计内容进行相应调整。一方面，要加大对体制机制性问题的揭示和反映力度，及时跟踪检查地方性法规修订完善情况，促进增强改革的系统性、整体性和协同性。重点关注是否有未及时修改完善具体制度规定，揭示和反映不合时宜、制约改革发展的制度规定，以及改革措施不配套、不衔接的问题。另一方面，关注因政策执行人员责任意识不强导致的不作为、慢作为甚至是乱作为情况，因相互推诿扯皮致使工作延误等懒政、怠政行为，或因执行人员能力水平有限、对政策理解不到位造成的执行偏差，查处重大违纪违法问题和违反中央八项规定精神行为等典型事例，推动依法行政。

（三）在依法审计基础上坚持客观求实，保护改革创新

自觉适应新常态、践行新理念，既要关注重大违纪违法、重大损失浪费、重大风险隐患、重大履职尽责不到位等问题，又要注重促进深化改革、推进法治、提高绩效。审计人员既要严格遵纪守法、恪守职责，又要谦虚谨慎、切合实际，虚心听取被审计单位的意见建议，搞清原委，以是否符合中央决定精神和重大改革方向作为审计定性判断的标准，把推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同谋取私利的违纪违法行为区分开来，审慎作出结论和处理。

（四）加强审计队伍建设，统筹协调各方审计资源

一方面，要注重审计人员知识更新，提升综合素质。通过专业培训和成果交流等形式，不断丰富学习宏观经济知识，深刻理解国家宏观调控政策的意图，提高政策理论水平，拓宽审计视野，提升创新能力，提高工作效率。另一方面，加强资源整合与部门协作。加强审计机关内部的资源整合和工作规划，合理分工，合理地将政策措施落实跟踪审计的部分事项编入其他审计项目中，避免工作的重复和交叉，充分发挥内部审计资源的整体优势。加强审计机关与各部门的协调配合，建立和完善部门协调配合机制，加强信息的沟通与交流，善于利用已有的成果和资源促进工作的高效开展，使政策落实审计与部门监管形成合力。

（五）建立健全法规制度

一是制定系统性、可操作性强的制度法规，使政策落实跟踪审计有法可依，有章可循。对跟踪审计的原则、重点内容、风险评估、组织形式、结果公开及运用等方面作出具体的规定，为开展跟踪审计提供指导，提升工作质量，防范审计风险，使跟踪审计工作制度化、规范化。二是在已经出台的《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）》的基础上，借鉴国际先进的政策执行绩效审计理论和方法，制定可操作性强的审计规范、制度以及质量控制体系，进一步规范政策执行情况跟踪审计的程序和相关行为。

（作者单位：山东省审计厅经济责任审计二处）