当前对财政政策是否积极之论辩肤浅的令人震惊

作者:王雍君  来源:新浪财经  日期:2018年8月29日

   近期再度升温的积极财政政策之争显露的肤浅和狭隘,极易将财政政策的论辩引向错误甚至危险的方向。中国真正需要的并非积极不积极(消极)的财政政策,而是瞄准可持续性、战略优先性和要素生产率的兼容性财政政策。部门间的是非之辩应服从于这一考量。

  受2008年全球性经济危机的影响,中国经济自2011年起明显地转向了(中国标准)中低速增长,此前延续多年的超高速增长时代结束了,这为实施积极(扩张性)财政政策提供了背景舞台。但若以财政支出增长持续高于财政收入增长、也持续高于GDP增长衡量,延续至今的所谓积极财政政策至少持续了20多年。以财政赤字衡量也是如此。财政赤字的基本定义是特定财政年度的收不抵支或者入不敷出。正因为如此,公共债务融资才有必要。目前全口径的政府性债务规模十分庞大,偿债压力相当沉重,地方政府尤其如此。无论官方或学界使用的财政赤字概念如何定义与计量,公共债务的存在本身就意味着财政赤字,因而也是积极财政政策的明确信号。

  信号的清晰有力还体现在花掉而不是储备横财上。过去30多年中,中国各级政府依赖经济高增长、土地财政和掠夺性的资源开发,获得了大笔意外之财——远远超出正常、稳定和可持续水平的财政收入,其规模之大、历时之长,在国际上也是十分罕见的。结果,中国成了世界上几乎唯一不差钱的国家。公共财政也因此从20世纪90年代中期前的缺钱的痛苦,进入此后钱多的烦恼阶段。这是一段真正的、可遇不可求的、天上掉馅饼式的战略机遇期。

  然而,各级政府都没有这笔巨大的财政横财储备起来,以备不时之需——尤其是用于建立牢固可靠的社会安全(保障)网,而是相当轻率地花掉了,大量华而不实和浪费性的公共(政绩与形象)工程支撑的超高速且持续的支出增长,即为明证。于是,当年钱财滚滚而来的诸多地方政府又重新陷入财政困境。

  时至今日,面对迅速来临的老龄化、环境恢复、债务清偿和其他支出压力,我们才猛然发现,那段曾经的美好时光似乎一去不复返了。不得不说,当前中国的社会安全网依然相当脆弱,其坚固程度甚至不如改革开放前的计划经济时代。研究表明,中国的社会保障资金的真实缺口(赤字)甚大。总有一天,纳税人需要填平这个缺口,以及其他更多的缺口。这些缺口的本质就是财政赤字,而财政赤字总是积极财政政策的首要信号。

  如此看来,当前论争的第一派——姑且称之为非积极——的基本判断完全站不住脚。客观事实是:在最近20多年中,中国一直在持续实施积极的财政政策,尽管其实际效果十分差强人意。非积极方认为,鉴于实际需要和政府仍有足够的财政能力,有必要实施真正积极、或者更积极的财政政策。

  论争的另一方则认为:中国的财政政策已经足够积极了,更积极的财政能力空间已经很小了。

  王雍君表示赞同第二派的基本观点,但全然不赞同两派对财政政策的思考视角与思维方式。在他看来,当前关于财政政策的论辩在很大程度上偏离了正确的方向,未能呈现这一主题下最有价值的关键问题和基本逻辑。总体上看,当前论辩的肤浅和狭隘十分明显,如果不系统地予以正本清源,再多的论辩也于事无补,反而徒添混乱。

  肤浅:不现实的预设

  撇开特定观点和主张不谈,当前论辩中主流话语的肤浅性令人震惊,集中体现为不现实的预设:只要设计和操作得当,积极的财政政策就能有效地促进经济增长和其他宏观经济政策目标。

  这个貌似正确的预设令人质疑:

  1、体制环境而非总需求才是经济增长的决定性力量。

  与发达国家不同,制约中国经济增长的主要因素是复杂多变和缺陷重重的体制环境,而非社会总需求的不足。这与发达国家的情形形成鲜明对照。

  本质上,后发的转型经济体与先发的发达经济体面对截然不同的体制环境。作为世界上最大转型经济体,中国当前的增长目标不尽人意,与其说主要源自对总需求的管理不当,不如说主要源自体制本身的内在缺陷。经济增长的所有源泉性力量,尤其是公平竞争、企业家精神、有效产权安排乃至健全的法治,深深地扎根于特定的体制环境,而非社会总需求。在缺失这一环境的经济体中,那种认为把财政(支出和赤字等)总量操作好即可带来满意增长的观点,充其量也是一厢情愿。当前辩论浑然忘却了一个基本判断:无论积极还是非积极,财政政策的有效性依赖于特定环境;与发达经济体相比,财政政策在中国这样的大型转型经济体中发挥作用的空间小得多。

  2、在过去30年中,中国从来没有出现过真正系统的需求不足。

  总需求的主体部分是民间的消费需求,其次是民间的投资需求,另一个是净出口。积极财政政策的逻辑基础正是这三大需求的不足。这种事情从未发生。总体上,中国的民间需求一直相当旺盛,消费需求尤其如此,某些偶发的内外冲击引发的波动也未能影响大局。

  真正的问题在于供给过剩而非需求不足。把制造业大国家非常容易出现的供给过剩与本质上截然不同的需求不足混为一谈,不只反映无知,也反映根本性的误判。

  正因为如此,积极财政政策的逻辑前提——民间需求不足——完全不能成立,只有个别年份(比如2008年)出现重大内外冲击(世界性经济危机)例外。即使如此,也有必要将外部需求不足与本国供给过剩问题区分开来,并且当需求回归正常时即应停止实施此类政策。

  在王雍君看来,中国经济真正的问题是供给过剩而非民间需求不足。在这种情况下,长期实施大力度的积极财政政策制造的问题,远比要解决的问题大得多,尤其是为结构调整政策——逻辑上和本质上全然不同于积极(需求管理型)财政政策——制造障碍。中国经济面临的首要问题并非需求总量问题,而是深刻的结构性问题和生产率(稀缺资源利用能力)的问题。这是总量型(无论积极与否)财政政策完全不同能应对的问题。人们很少意识到:财政政策越积极(扩张),结构调整和生产率提升的难度就越大,也越不容易被置于政策改革议程的中心位置。

  3、挤出效应削弱积极财政政策的有效性。

  当前论辩暗示:财政政策越积极(扩张),越可促进经济增长。这个看似合乎常识的预设包含基本的常识性错误,因为政府支出、赤字和债务水平越高,挤出效应越大,导致积极的财政政策要么部分、要么完全失效。

  当前论辩很少触及宏观经济学的两个基本原理:乘数原理和作为其延伸的挤出效应原理。财政(扩张)乘数越大,财政政策越有效;挤出效应越高,财政乘数越小,财政政策进而越易失效。

  因此,有意义的辩论需要聚焦:中国当前的财政乘数、挤出效应和净财政乘数(定义为财政乘数减挤出效应)究竟多大?为什么?主要由于挤出效应很可能远大于想象,积极财政政策对经济增长的有效性非常令人质疑。这也就是为什么积极财政政策历时多年,却至今没能使中国经济持续低迷的根本原因。

  积极政策至少有三类挤出效应:利率效应、总量效应和机遇效应。

  利率效应指政府支出、赤字和债务引发利率上升,从而抑制民间投资和消费。民企不仅普遍融资难,而且融资成本很高,这与大量债务资金流向政府不无关联。金融市场上的资金总量是有效的,政府举债意味着在金融(资本与货币)市场上扮演重要角色:与民间部门争夺稀缺资金。其结果必定抬高利率。中国经济真实的融资成本远高于官方规定的名义利率。

  总量效应是指:给定其他条件,积极财政政策倾向于增加进口、进而减少净出口和总需求,由此对经济增长产生抑制。这是传统宏观经济学的基本原理。

  机遇效应更重要:政府规模越大,或者等价地说,政府开支、赤字和债务越多,挤压民间部门经济机遇的风险越高。没有令人信服的证据表明,大政府比小政府更有利于促进健康持续的经济增长。相反的证据反而比比皆是。

  只要对公私部门的资源利用效率作为基本客观的比较,就能发现民间部门整体上远远高于公共部门。这意味着,削减支出、赤字和债务的同时一并减税,进而将更多的政府花钱转换为更多的民间花钱,中国经济难道不会有更好的未来吗?

  只要对政府花钱和公民花钱谁可能花得更好、或者谁更可能产生重大持续浪费有个大致准确的判断,答案就一目了然。撇开资源利用能力的公私差异不谈,对积极财政政策与经济增长的关系的思考,就缺失了一个至关紧要的维度。

  4、有效实施的困难。

  当前论辩的肤浅性还表现为如下预设:只要积极政策的逻辑正确——避免顺周期运作,即可有效实施。实际上,两个根本的难题使得有效实施的概率非常低。首先是技术难题:准确预测宏观经济的拐点,包括经济何时进入或走出低迷、走向复苏。这是确定扩张的最佳时机、力度、切入点和方式的前提条件。事实证明,这方面的成功案例并不多见,即使技术能力相对很强的发达国家也是如此。

  第二个难题是政治障碍。商业周期与政治逻辑的冲突众所周知。即使在实际或预期的经济增长很高的年份,压缩支出在政治上也是典型的不受欢迎之举。公众对高支出的偏好,通常也远远压倒对低支出的偏好。经验教导我们,多花钱总是让人愉快,削减支出总是让人痛苦,无论宏观经济周期如此。这就是为什么多数国家(包括中国)总是实施半边凯恩斯主义的深层原因:一味扩张的财政政策几乎取代了扩张-紧缩交替的、逻辑正确的政策。顺周期的财政政策就是在此背景下形成的,它深刻地影响了中国过去30年的财政政策实践,尽管这与宏观财政政策的基本逻辑背道而驰。这个基本逻辑就是:只是在经济衰退或萧条时期才宜实施扩张性财政政策。

  5、积极的财政政策对中低速经济增长环境并不适当。

  若以国际标准衡量,中国目前的经济增长堪称高增长——6.5%以上增长速度有几个国家能够实现?在这种情况下,积极的财政政策既不适当,也不会真正有效。基本宏观经济原理的大量研究表明,与货币政策不同,扩张性财政政策只宜在经济衰退期使用,而且只是用于拯救经济衰退才可能有效。当前辩论似乎忘却了宏观经济政策研究的主要结论:以扩张性财政对付经济衰退相对有效,以收缩性货币政策对付通货膨胀相对有效。中国经济的增长势头虽然减弱,但远未进入衰退萧条的境地。在这种情况下,加大积极财政政策力度的逻辑基础究竟何在?

  狭隘:偏离财政政策的正确目标

  宏观财政政策需要瞄准的正确目标不是增长,而是可持续性。在这里,以增长说事的当前论辩表露出明显的狭隘性,这根源于缺失思考财政政策的所依赖的正确概念框架,以至莫衷一是的混乱与噪声无处不在。

  因此,厘清正确的概念框架以使问题聚焦在合理的范围内至关紧要。

  发展背景下,每个国家的经济政策都瞄准三个一般目标:增长、平等和稳定。增长意味着把经济蛋糕做大,平等意味着经济蛋糕的公平分享,稳定意味着做大和分享经济蛋糕都必要是可持续的

  与此相适应,财政政策具有三个一般目标:首要的是可持续性——对应经济政策的稳定目标,其次是战略优先性——对应经济政策的平等目标,最后是支出效率——对应经济政策的增长目标。

  牢记财政政策的这三个目标及其不容颠倒的正确次序,正是展开有意义论辩的前提条件。没有这一概念框架,政策论辩很容易陷入地球人与火星人对话的那类窘境,这大致就是现实的写照。没有或不在乎概念框架表达的思考逻辑,正是国内学界一个极不好的传统,这使论辩很难锁定在正确的命题和方向上,以至即使是同行专业之间也很难沟通,公众更是雾里看花。这样的论辩对政策选择与运作的意义和价值无多,纯属浪费时间和精力。

  当前论辩的狭隘性集中表现为:

  1、缺失对财政政策首要目标的正确定位。

  财政政策首要的正确目标必须是可持续性——在公共支出管理文献中表述为财政纪律(fiscal discipline)的基本含义之一,而不是经济增长。财政纪律的两个基本含义是:财政政策变量(支出、收入、赤字与债务)与经济政策目标间的一致性,以及在不损害关键服务交付的前提下政府独立清偿到期中长期债务的能力——这是财政可持续性的基本含义。

  在此视角下,论辩的焦点是一致性和可持续性。一致性要求特定水平的财政政策变量与政府追求的特定宏观经济目标相一致,也要求财政政策变量间(比如收入-支出=赤字或盈余)的一致性。中期财政规划(或中期基础的预算框架)正是达成一致性和可持续性的基本方法。不幸的是:积极之争取代了一致性和可持续性的论辩,从而将政策思考和运作引向了大有问题的方向。

  只要往这个方向前行一步,就不难发现主张更积极的荒谬。面对巨大且仍在扩大的隐性赤字和财政义务(比如社会保障和环境赤字),中国需要的是创造而非耗尽财政空间。财政支出作为增长引擎的认知不仅在逻辑上是错误的,而且在实践中深具危害性。

  为了把首要的事情放首位,中国需要尽快调整财政政策的大方向:从耗尽财政空间转向创造财政空间。这是因为:可持续性才是宏观财政政策的首要价值。不可持续意味着毁灭。增长目标必须从属更高级的可持续性目标。这一大思想在当前论辩中普遍消失了。

  2、缺失对战略优先性的论辩。

  战略优先性的基本含义是:引导稀缺资源从低回报的用途(比如房地产、政绩工程、腐败和昂贵的形式主义)中释放出来,转向基于国家战略和政策优先性的配置。这意味着支出组合支出整合支出总量重要得多。即使就增长目标而言,花好钱也远远好过多花钱(积极财政政策隐语)。

  如果说多花钱聚焦资源型粗放式发展模式,那么,花好钱聚焦的就是基于资源利用能力的内涵式发展模式。进入科技快速进步时代以后,人类生活品质的提升,早已从此前依赖资源转向了资源利用能力,两者之间存在根本差异。既然如此,为何还要痴迷于资源而资源利用能力?

  只要支出组合支出整合理念不能进入论辩中,当前政策论辩的狭隘性就无法消除。支出组合要求资源的灵活转移——从低回报转向高回报用途,当前的预算僵化(主要源于基数法和法定支出)正是其天敌。支出整合的关键是资本支出(capital expenditure)和经常支出(current expenditure)间的严格一致性,最低要求是:在筹划资本支出时,一并筹划需要的经常支出。支出整合也包括消除部门分管体制下极易形成的碎片化支出模式,通常地讲,就是致力于从分散财力办小事转向集中财力办大事的预算体制。多年来,这是中观(配置)财政政策的重大软肋。

  3、缺失生产率基础的微观财政政策概念。

  与三级预算相对应,财政政策也分为三个层级:宏观财政政策、中观财政政策和微观财政政策。后者聚焦生产率提升。中国与发达经济体的差距不是GDP,也不是GDP衡量的经济实力,而是生产率。真正的经济实力主要取决于一个国家利用稀缺资源的能力,即(全要素综合)生产率。通过合理化设计和有效实施,中国的微观财政政策——支持产业和企业成长的税收、补贴和投资等——仍有改进的巨大空间。

  举个简例:大量的产业补贴与所有制挂钩(国企比民企多得多)、与企业(生产和销售)规模挂钩,而不是集中于研发和消费环节,尽管补两头(研发与消费)比补中间(生产与销售)的模式好得多。将财政扶持模式从给钱(补贴)转换为给订单模式,也可带来好得多的效果。另外,从繁复的行政审批制补贴转向自动适用(无须审批)的模式,也有此效。

  中国经济的软肋不在于宏观(总量或规模),而在于微观基础的不牢固。在当前和未来的国际竞争中,规模因素的重要性远低于生产率。生产率主要取决于产业、企业和企业家的创新能力和整体的经济活力,而经济活力进一步取决于特定体制将经济机遇扩散到所有人的能力。创新能力则与市场结构(垄断还是竞争)紧密相连。微观财政政策可以、并且能够在这些方面做出独特贡献。然而,这些深具意义与价值的话题,并未出现在当前围绕积极财政政策展开的论辩中。

  中国的财政政策如何转向?

  中国的财政政策应该如何转向?答案清晰有力:回归正轨!涉及三个相互联系的方向:(1)宏观财政政策从聚焦积极(以促进增长),转向瞄准财政可持续和(政策变量间)一致性,(2)中观财政政策从当前的模糊不清转向瞄准支出组合支出整合,(3)微观财政政策从当前的失语转向锁定生产率。

  这一回归正轨的思考框架具有坚实的逻辑基础和理念基础:发展背景下,财政政策必须被当作促进经济政策一般目标(增长、平等和稳定)的核心工具。脱离这一概念框架的论辩,皆为虚幻。

  最紧迫的是:各级政府的财政政策运作,须致力于把首要的事情放首位。就宏观财政政策而言,首要的事情,莫过于将财政可持续性和目标一致性筹划,取代围绕积极应对总需求的筹划。偏离正轨的论辩可以休矣!

  以可持续一致性置于财政政策运作的首位,并不与保增长的诉求相矛盾,但却比保增长的政策筹划方式周全一百倍!

  鉴于政策论辩如此重要,辩论者亟需从大众水平(经验知识)升华到专业水准,这可从确立正确的概念框架开始。发展背景下,正确的概念框架就是经济政策的三个一般目标,以及联结这些目标的三个层级的财政政策目标:财政可持续性、战略优先性配置和生产率提升。

  最后特别要提及的是:政策论辩不应瞄准谁是谁非这一错误命题。财政政策是典型的政府整体的政策,不是哪个部门说了算的部门政策。财政政策也涉及与货币政策的协调,因此,财政部与人民银行总行都对财政政策的合理化负有相应的责任。部门间协调机制正是良好政策运作的重要前提条件。重要的不是言说彼此的对错,而是在正确概念框架和理念基础上,达成最大限度的共识。

 

 


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