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发挥信托制度优势 助力省内预付式消费健康发展

2019年山东省两会期间，省人大代表姜东就进一步加强省内预付式消费监管，防范化解问题风险提出相关呼吁与建议。2020年4月16日， 商务部下发《商务部办公厅关于做好单用途商业预付卡管理工作的通知》，指出新冠肺炎疫情对单用途商业预付卡造成较大不利影响，为有效防范化解风险，将进一步加强对发卡企业的服务和管理，全面排查风险隐患，摸清风险底数，力争将风险控制于源头、化解在早期。2020年5月21日，全国人大代表、银保监会信托部主任赖秀福在接受采访时表示，人大提案将建议进一步扩大信托机制在预付式消费资金等涉众性社会资金管理中的应用。

近年来，以单用途商业预付卡为典型代表的预付式消费在不断满足人民日益增长的美好生活需要等方面发挥重要作用的同时也不断爆出违约侵权事件，有关部门虽持续关注、积极应对，但实际治理效果并不理想。究其原因，主要涉及法律制度不完善、监督管理不规范、缺少专业合规机构有效参与等方面。信托公司作为合规专业持牌机构，拥有财产独立、风险隔离、破产保护等制度优势，在规范预付消费资金管理，防范化解潜在风险等方面可发挥积极作用，有助于支持预付式消费持续健康发展。

一、我国及山东省预付式消费发展现状及分析

（一）我国预付式消费发展迅速、受众广泛、规模较大，存在一定风险隐患有待解决

作为一种新的经营和消费模式，预付式消费也称提前消费，主要是指消费者为了特定的商品或服务向经营者预先交付一定费用，从经营者处获取会员卡，并依会员资格按次或按期享受商品或服务的一种新型消费方式，涉及社会、经济生活的多个领域。在具体操作过程中，预付式消费大多以健身卡、美容卡、餐饮充值卡等为代表的单用途商业预付卡为载体。

预付式消费有效适应了新一代信息技术普及应用和小额支付服务市场创新发展的客观需要，行业发展速度较快、受众群体较广、资金规模较大，在减少现钞使用、便利公众支付、激发消费潜力、拉动经济发展等方面发挥了一定积极作用。据中国产业信息网相关统计显示，截止2016年末，全国有备案信息的预付资金规模已达2.5万多亿，约占社会消费品零售总额的1/13，且以每年约800亿的规模快速增长。

在充分肯定预付式消费积极作用的同时，也应清醒认识到，针对该种消费模式的投诉维权事件也在逐年快速增加，“经营者跑路，消费难”、“资金的预付性，反悔难”、“解决纠纷程序的复杂性，维权难”等问题或矛盾被不断曝光，更有部分预付式消费在实际操作过程中被异化为变相融资、诈骗洗钱、非法集资，使消费者蒙受较大经济损失，形成了一定程度的金融和社会稳定风险隐患。据中国消费者协会公布的《2018电商行业消费数据报告》显示，2018年具备预付式消费特征的部分共享经济企业频繁曝出挪用押金、破产倒闭、退款难等问题，全年投诉量呈显著上升趋势。

尤其值得深入关注的是，与传统商业模式相比，有效融合了“互联网 ”等新一代信息技术的预付式消费，具有更强的增量效应、外溢效应，如果相关矛盾问题处理不当极易诱发社会舆情风险、群体性维权事件等公共危机，亦会对社会德道风气产生较大的破坏性恶果。例如，目前我国存在数万家网络平台，其中在线充值消费、会员储值、礼品套餐卡等预付式消费方式占比较大，互联网平台天然的具备不依赖实体资产、跨区域、门槛低、范围广等特点，可以使得发卡机构在短期内汇集大量社会资金，一旦难以兑现商品或服务，风险将直接转移给了持卡消费者，极易引发群体事件，对金融安全和社会稳定构成巨大威胁。

山东省预付式消费起步较早、问题较多，相关应对举措正稳步推进实施

山东作为人口大省，消费市场十分巨大，以“信联卡”、“山东一卡通”等单用途商业预付卡为代表的预付式消费起步早且规模大，有力拉动了社会消费和经济发展。在充分肯定显著商业价值的同时也应客观看到，由于制度不健全、监督不到位等原因导致预付式消费一直是山东省消费投诉的“重灾区”，非法集资、私自挪用等现象频发，危害消费者合法权益的同时也带来资金池期限错配、用向不明等金融风险。据相关统计数据显示，2019年全省消协组织共受理预付式消费投诉3975件，涉案金额4660万元。就具体类型看，主要表现为办卡手续不规范，不与消费者签订书面合同，消费者的权益难以保障；办卡容易退卡难，发卡方不履行事先约定或承诺，也不给予退卡退款；擅自终止服务，部分经营者因经营不善等原因，发生关门歇业、易主、变更经营地址等情形，既不能继续按合同约定提供服务，也不采取其他善后措施；承诺服务不兑现，虚假宣传，误导消费者，诱使消费者办卡后，擅自降低服务质量，减少服务项目，或以种种理由要求消费者加钱接受服务；经营者利用格式合同，免除或减轻自己的责任，排除消费者的权利，设置如“中途恕不退款”、“不记名不挂失”、“仅限本人使用”等条件。

（三）制约预付式消费持续健康发展的主要原因在于制度不完善、监管不到位以及缺乏专业机构有效参与

综合分析多方影响因素，导致预付式消费管理混乱、监督缺失、风险频发的主要原因在于类似经济行为的法律性质尚不明确，缺乏有效的制度约束和监督管理以及专业机构的参与。目前，我国国家层面涉及预付式消费的监管部门主要包括人民银行、商务部、银保监会、工商总局、消费者协会等多个机构，虽各司其职但缺乏统一协调，已有法律规定大都散见于《消费者权益保护法》、《单用途商业预付卡管理办法》、《非金融机构支付服务管理办法》等不同层级的法律制度、行政法规、部门规章或民间自律性公约，大多属于部门规章，内容较为原则，严格意义上不属于规范性法律文件，缺乏强制力，对于预付资金的使用规范、责任监管、风险防范、争议处理等，尚未形成完整统一的制度安排，仅提供了方向性建议，实际应用过程中可执行性不高，难以满足复杂多样的预付式消费实践需要，无法有效防控化解风险和切实保护消费者合法权益。

以共享单车为例，据中国电子商务研究中心监测数据显示，近年来行业内先后已有60多家公司倒闭、停运或转让，涉及消费者人数过千万，待退押金数额高达几十亿，而对押金的占有清退等问题国内尚未有明确的监管政策和监管主体。已有相关人士指出，从《合同法》角度分析，预付式消费的法律关系是发行机构与合作企业对持卡人的一种债权债务或承诺，持卡人可以凭卡在指定公司、企业获得相关产品或者服务。如果按照《中华人民共和国企业破产法》相关规定予以执行，企业破产清算时应按照先后顺序进行清偿，首先应偿还破产清算的费用、国家的税款、有担保的债权、员工的工资等，而预付金或押金属于无担保的债权，排在清偿顺序的后位，一般情况下很难退回。

此外，缺少专业合规持牌机构的有效参与也是制约预付式消费持续健康发展的重要因素之一。从金融法的角度看，资金保管是一种专业严格的金融行为，只有商业银行、信托公司等依法取得经营相关业务资格的具有金融信用背书的合规持牌金融机构才有权从事。但在实际业务开展过程中，由于法规不完善、监管不到位、平台不健全、商家配合不主动、消费者认知不清晰等原因，大量预付资金被商家或第三方平台等非合规持牌金融机构违规保管，既不符合法规监管要求，又易发生私自挪用甚至卷钱跑路等事件。虽然已有相关管理办法要求商家发行预付卡应向人民银行等金融监管机构报批并向工商等部门备案，同时主动与银行签订资金存管协议，但在实际操作中不少商家并未按此办理，相关机构也未能及时严格落实监管，一旦商家出现破产倒闭“跑路”等问题，依据现有《合同法》、《破产法》等相关法律，预付资金的财产独立、风险隔离、破产保护等合法属性难以得到确认，消费者权益无法获得及时保证。

二、发挥信托制度优势，支持行业健康发展，维护消费者合法权益

预付式消费作为一种新的商业模式、经营业态，可在刺激消费需求、增加就业机会、促进经济发展等方面发挥着积极作用，对于行业成长发展阶段存在的问题或不足，积极防范化解的根本途径在于健全完善相关法律体系、建立行业规范准则并就具体行为作明确规定要求。但鉴于立法立规过程的长期性、复杂性和滞后性，在当前现实问题的解决应对过程中，可充分发挥信托公司的制度优势，提供专业可行的解决方案。

（一）信托公司具备资产独立、风险隔离、破产保护等法律制度优势

《中华人民共和国信托法》等相关法律规定，信托合法有效设立后，其项下持有的信托财产具有独立性，信托财产权归属于信托而非委托人，可实现与委托人、受托人等相关主体的有效隔离，有效保护受益人的合法利益。

已有相关专家指出，预付卡在一定程度上不是完全的合同法律性质，具有同货币、银行卡类似的金融属性。单从金融法的角度看，预付卡等预付消费载体是一种金融工具，与之对应的预付资金属于特定化货币，应该单独设立专款账户并由第三方托管，不能随意挪用；同时，在法律上不应属于破产财产，如企业面临破产清算应优先第一顺位退还给消费者。信托制度完全具备满足上述设想的条件，在国内现有法律制度层面，能够最大限度增强商家的经营信用，保障消费者的安全权、求偿权、监督权等合法权益，可被看作是防范化解预付资金风险的有效甚至最优选择之一。

（二）信托公司可对预付资金进行独立专业的管理、运用、处分

加强预付资金管理，维护持卡人合法权益，是防范预付式消费潜在金融风险的重要手段。预付卡发卡人接受的、客户用于未来支付需要的预付资金，不属于发卡人的自有财产，发卡人不得挪用、挤占。已有相关规定要求预付卡发卡人在商业银行开立备付金专用存款账户存放预付资金，并与银行签订存管协议，接受银行对备付金使用情况的监督，人民银行对专用存款账户的开立和使用进行监管，但对于具体业务过程中预付资金涉及的管理、运用、支付、清算等环节的所有权、管理权、受益权之间的关系既无明确法律规定又无有效市场监管，增加了风险发生的概率和防范化解的难度。信托作为一种典型的财产管理制度，可依法合规地对预付资金进行独立专业的管理、运用、处分，既能够有效规避化解商家违规操作、经营不善带来的预付资金被私自挪用、无法退回等风险，又可通过合理配置实现预付资金的保值增值，给消费者或商家带来稳定价值回报。

目前国内预付资金管理主要模式对比分析

（三）信托公司产品结构设计灵活可行

具备灵活可行的产品结构设计能力是信托又一核心竞争优势，针对预付资金而言，信托产品设计架构同样简单实用。首先，商家、消费者和信托公司签订信托合同并明确各方的权责关系；其次，信托公司开立信托账户保管消费者交付的预付资金（即信托财产）；再次，信托公司按照合同约定的条款，运用信托财产结算支付消费产生的相关费用，避免商家私自挪用、破产清算、其他债权人查封等风险出现时消费者合法权益受损。

（四）已有成功案例可供学习借鉴

我国台湾地区已就如何发挥信托制度优势，化解预付资金风险探索出了成功模式。上世纪90年代，台湾地区预付式消费纠纷事件频繁发生，造成了较为恶劣社会影响。为了有效保护消费者合法权益，台湾当局制定出台《商品（服务）礼券定型化契约记载及不得记载事项（草案）》、《信托业商同公会员办理预收款务应行注意事项》等多项法规，要求将预付式消费（如健身卡、美容卡、餐饮预存卡等）的预收资金交付信托公司，由信托公司设立“预收款信托”，专业管理并合规监督资金的运用，以防止商家因私自挪用、经营不善破产倒闭等行为损害消费者合法利益。具体运作流程可简要概括为：商家作为委托人，将预收资金交付给信托公司设立预收资金信托，商家、消费者和信托公司围绕各自之间的权责关系签订信托合同，由信托公司作为独立第三方依据合同约定管理或处分信托财产，用于支付商品或服务对价、向消费者返还要求的余额、向受益人进行分配以及各种行政费用和监管部门要求支付的其他款项等。

三、促进我省预付式消费持续健康发展的建议

促进预付式消费持续健康发展，防范化解预付资金风险涉及法律制度完善、市场监管加强、行业准则规范和消保意识提升等内容，需要政府、商家、消费者及第三方机构等理性看待、共同努力、科学应对。

（一）进一步完善相关法律法规，优化监督管理体系

目前北京、上海等经济发达省市已起草实施《北京市预付费消费合同核心条款》、《上海市单用途预付消费卡管理规定》等制度办法，主要就预付资金的类型、支付方式、履约方式、信息披露、责任认定等内容进行了相关规定。建议我省相关部门借鉴国内已有针对预付式消费的管理制度，结合省内发展实际，遵循专业性、便利性、可操作性等原则，围绕信息公开、风险防控、违约治理等进一步完善法律法规、明确监管主体、构建协同平台，有效助力商家合法合规经营，防范化解预付资金风险，保护消费者合法权益，维护预付式消费市场健康发展秩序。

（二）充分发挥省内信托资源优势，主动创新先行先试

鉴于信托制度在助力预付式消费健康发展，防范化解预付资金风险方面的诸多优势，建议借鉴台湾地区类似做法，以山东国信为切入点，主动创新先行先试。山东信托作为省属唯一一家信托公司，始终践行国企职责担当，积极发挥受托资产管理专业能力，有效服务支持区域经济社会健康发展。目前，公司正积极与中顺易等国内领先金融科技公司开展专业化合作，致力于打造行业领先的智慧信托服务方案，具备提供“以信托制度为依托、以信托账户为核心、以IT技术为支撑”的“信托保管 消费者权益保护”服务能力，公司本身也希望通过相关业务的开展，进一步发挥信托制度优势，围绕防范化解预付资金风险、丰富区域经济新业态发挥更多国企当担、履行更多社会责任。建议政府相关部门对我省开展预付式消费业务的企业或电商平台进行合理规范约束，引导或要求其与山东国信积极对接合作，采取信托模式合规科学管理运用预付资金，实现新业态健康发展、商家合法盈利、消费者安全消费、信托公司业务创新等多方共赢。