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山东省企业研发费用税前加计扣除 政策落实问题研究

习近平总书记在十九大报告中指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。为了鼓励企业加大研发投入，有效促进企业创新活力，近年来国家出台了一系列研发费加计扣除等减税降负政策，对激发企业加大研发投入的积极性，提高研发能力，开展自主创新，发挥了重要的促进作用。

一、研发费用加计扣除政策发展历程

税法规定，加计扣除是企业在开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用的实际发生额基础上，再加成一定比例，作为计算应纳税所得额时的扣除数额的一种税收优惠政策。

我国实施企业研发费用加计扣除政策起始于1996年，20多年以来，研发费加计扣除历经政策创设、享受主体扩大和扣除范围逐步扩大、逐步系统化和体系化、核算申报不断简化的发展历程。从时间上可划分为四个阶段。

那么哪些企业能享受加计扣除政策呢？条件有三：

一是非限定行业  财税〔2015〕119号明确规定了哪些行业不享受加计扣除政策。这些行业是：1.烟草制造业 2.住宿餐饮业 3.批发和零售业 4.房地产业 5.租赁和商务服务业 6.娱乐业 7.财政部和国家税务总局规定的其他行业。 除此之外的其他行业均可享受。

二是会计核算健全  企业能按照会计准则和财务通则设立总账和明细账，并能如实记账；能准确提供给纳税资料；配备专业的财务人员。

三是查账征收并且能准确核算研发费用。

二、研发费用加计扣除政策在山东省的落实情况

(一)总体情况

在推进新旧动能转换、深化供给侧改革的关键时期，山东省出台了一系列政策措施，将推动研发费用加计扣除政策落实作为重要工作内容，力推优惠政策有效落实。2019年，省科技厅、财政厅、省税务局联合颁发的鲁科字〔2019〕91号规定，在企业享受税前加计扣除政策优惠的基础上，可向所在地区县级科技部门提出补助申请，补助上限可达1000万元，不足万元的可按10000元给予补助。企业需要满足的条件是：1.在山东省内（不含青岛市）注册、会计核算健全；2.企业的研发活动以及发生的费用符合税前加计扣除政策要求，并且已经申请享受；3.年销售收入在2亿元以上的企业,研发投入占销售收入大于等于3%,需要两个会计年度享受研发费用加计扣除。年销售收入在2亿元以下的小企业，研发投入与销售收入相比大于等于5%。符合以上条件的企业，可以申请享受研发费用财政补助，使企业在享受加计扣除政策优惠的基础上，给予财政补助，给企业的研发投入活动再次助力加油。

山东省在全国率先研发“研发费用账表辅助工具”软件，免费提供给纳税人使用，帮助企业自动生成研发项目辅助账和研发费用汇总表、归集表等报表；山东建立了“落实科技税收政策重点企业动态监测数据库”，以“税务纳税人学堂”方式，就加计扣除相关的政策规定、操作流程、风险控制，进行“面对面”的精准辅导，及时掌握企业优惠政策的申报情况。

山东省科技、财政、税务、统计等相关部门建立了高新技术产业发展工作联席会议制度，加强工作配合，将推动研发费用加计扣除政策落实作为重要工作内容，强化信息共享，政策落实情况定期通报，有效促进了研发费用加计扣除政策的落实。享受政策的企业户数从2017年的5629家增长到了2018年的9749家，增长了73.19%。研发费用加计扣除金额也从2017年的197.33亿元增长到了2018年的433.89亿元。

2018年山东省研发费加计扣除同比统计表

                                                                 单位：户、亿元

注：全省不包含青岛市。

(二)研发费用加计扣除政策在山东省落实中的问题

近年来，随着国家减税降费政策的不断推进和完善，特别是随着企业研发费用加计扣除政策的不断深入推进,直接带动了企业科技创新、持续研发投入增长,山东省企业的研发项目数量、研发经费投入都呈现增加态势,享受税收优惠的企业户数和金额不断增长、享受优惠税额占企业所得税的比重不断增加。企业科技创新、研发投入持续增长,进而造就了大批具有创新能力和核心竞争力的企业群体,为大力发展战略型新型产业、加快调结构转方式、提升山东省创新能力和加快全省经济增长起到了重要的推动作用。但是,在政策落实中过程中也存在一些问题。

1.受惠区域分布还不平衡。2018年山东省（除青岛外）的15个城市，济南市享受优惠企业2259户，占全省的比重达23.17%，位居第2、3位的烟台、淄博两市受惠企业户数为1151家和1125家，分别占11.84%、11.54%，其他地市享受优惠的户数比例普遍较低,聊城、滨州、枣庄三市受惠企业分别为244家、231家、210家，分别占全省落实政策企业的2.5%、2.3%、2.15%。 2018年山东省研发费用加计扣除金额共433.89亿元,其中济南市加计扣除额为87.78亿元，占全省20.23%，位居第2、3位的潍坊、烟台加计扣除额分别是56.96亿元、55.12亿元，分别占全省的13,12%、12.7%，菏泽、日照、枣庄的加计扣除额分别为10.81亿元、7.74亿元和7.10亿元，分别占全省加计扣除金额的2.4%、1.78%和1.64%。

2018年山东省落实企业研发费用税前加计扣除情况

                                                             单位：万元

从受惠区域分布看,2018年山东省（除青岛外）15个市中,济南、烟台、淄博落实政策优惠企业占全省受惠企业的46.47%,日照仅占1.9%，枣庄、菏泽两市占比在2.15%、2.77%，受惠企业多集中在经济较发达的城市。

2.规上企业享受加计扣除的范围还不广泛。2018年，全国开展研发活动的规上工业企业有10.5万户，占规上企业总数的27.8%。山东省同期开展研发活动的规上企业有7980户，占规上企业的21%，低于全国水平6.8%，其中享受加计扣除优惠政策的有1410户，还有很大的发展空间。

三、影响山东省研发费用加计扣除政策落实的原因

从国家政策制定、政府部门推动、企业落实方面分析来看，研发费用税前加计扣除优惠政策在山东省落实过程中存在的问题有：

(一)国家政策制定层面

1.“研发活动”定义不明晰,导致部分纳税人放弃享受优惠。按财税[2015]119号规定, 研发活动是企业为获得科学与技术新知识，创造性运用科学技术新知识，或实质性改进技术、产品（服务）、工艺而持续进行的具有明确目标的系统性活动。而何为“创造性运用”，何为“实质性改进”，没有进一步的边界标准说明，只是概括性解释。这样在研发项目先进性的判断上，税企双方容易产生歧义。在“研发活动”含义不明晰的情况下，税务部门出于执法风险考虑,往往倾向于从严执行政策，企业也会基于后期评估的风险主动放弃享受政策的优惠。

2.征管方式的改变，纳税人对政策享受心存忧虑。现行研发费用加计扣除政策税收征管由审批制改为备案和留存备查制。这一管理方式在提高纳税申报效率同时，也加大了财务人员对项目认定处理风险。国家税务总局2015年76号公告明确规定,企业应对报送的备案资料、留存备查资料的真实性及合法性承担法律责任，留存备查资料的保存期限为10年。这就意味着企业在10年内都有可能为税收优惠政策不当享受承担后果。缺少税务部门的把关和审定,企业难免在项目定性和研发费用统计方面出现失误和偏差，企业享受加计扣除具有潜在风险。

3.研发费加计扣除政策的限制规定,抑制企业享受政策积极性。近年来,可以加计扣除的研发费用一直在努力扩围,但与会计核算口径和高新技术认定的研发费归集范围相比仍显过窄，其中有行业的限制，也有研发费用核算范围的限制。2015年财税119号文件规定，批发零售业等六行业不得享受研发费加计扣除政策，研发费加计扣除金额的统计采取正列举的归集方式。批发零售行业也有相当数量的研发投入，被政策规定不能享受税前加计扣除的优惠，不免有失公允。在如今企业的研发投入多元、经营模式多样的经济形势下，研发费用归集仍然采取正列举方式，有些行业企业的研发费用难以完整归集。

（二）地方政府推动层面

1.协同工作机制有待完善。研发费用加计扣除由于其专业性,很多税收优惠条件已经超出税务机关的专业范围，企业研发资料的获取缺乏有效渠道，难以及时、准确掌握研发企业信息，必须加强与科技、财政、经信等相关部门的合作，建立信息共享机制，以便税务部门有针对性的开展宣传辅导、精准服务。但相关部门在定期会商、联动认定等信息协同化管理方面还有进一步拓展的空间。

2.纳税服务水平还有待提高。目前地方政府有关部门的纳税服务,从服务对象看,重对科技型、大型企业的服务,轻对一般企业特别是非科技型企业和中小微企业的服务。从纳税服务内容看,重税收优惠政策宣传和解读,轻关键财务问题和技术问题操作指导;重对纳税服务对象的培训，轻自身的学习提高。

3.涉税中介机构作用没有充分发挥。注册会计师或注册税务师事务所是财税领域的专业力量，是一支综合素质较高、业务能力较强的会计和税收专业队伍。目前这支队伍在所得税管理中发挥的作用有限，不能说不是一种高素质人力资源的浪费。目前税务机关大多面临“户多人少”的难题，企业研发费用项目涉及种类多、情况复杂、技术性强，仅靠税务机关难以全面准确把握、跟进精准服务，政策落实往往陷入力不从心的困境。

（三）企业落实层面

目前企业的考核机制、管理水平、人员专业能力有待完善和提高，一定程度限制了企业享受优惠政策。

1.由于企业经营目标的多维性，“一把手”更加关注企业的生产、营销、投资、规划，在企业发展的某些阶段，与减少的税金相比，往往更加看重社会效益，看重创造良好的外部发展环境。出于对利润指标的追求，对研发费用加计扣除政策落实积极性不高。

2.部分具有创新意愿的中小型企业，在起步阶段，虽然研发费用投入较大，但由于管理水平和人员专业能力所限，支出划分不合理，会计核算不规范，达不到税法规定的有关条件，无法享受该项优惠政策；有的企业由于自身财务管理不规范，担心如果享受加计扣除优惠政策，可能会引发其他税收风险，出于纳税谨慎原则或涉税成本考虑，只能放弃享受加计扣除税收优惠政策。

3.企业激励机制没有发挥有效作用，很大程度上制约了企业享受税收优惠政策。有些企业即使高管对加计扣除认识比较透彻，对享受政策优惠表现出很高的积极性，但是财务人员却以各种理由推挡搪塞，不积极申报，一个重要原因就是激励机制的缺失。由于没有激励机制或者奖励措施得不到有效落实，有些企业的相关工作人员，存在怕麻烦、多一事不如少一事的思想情绪。

从调研的企业了解到，落实加计扣除政策存在五方面的误区。

一是非高新技术企业不得享受加计扣除优惠。在享受研发费用加计扣除的条件中，采用负面清单制度，例举了不能享受加计扣除的行业，要求企业会计核算健全，研发费用归集准确。并没有规定企业必须是高新技术企业。所以，只要是六大行业以外的企业，开展的研发活动符合政策规定，并且能准确归集研发费用，就可以享受加计扣除优惠。

二是加计扣除优惠与高新技术企业优惠不能同时享受。研发费用加计扣除政策是税基优惠，减少的是应纳税所得额。高新技术企业优惠是税率优惠，将企业所得税税率从25%降到15%。这两种优惠政策并不冲突，可以叠加享受。

三是亏损企业不能享受加计扣除优惠。现行企业所得税法第5条明确规定，企业每一纳税年度的收入总额减去不征税收入、免税收入、各项扣除以及允许弥补的以前年度亏损之后的余额为应纳税所得额。因此，企业发生的研发费用，不论当年亏损与否，都可以做加计扣除。我国有不少省份出台了研发费加计扣除财政补贴政策，亏损企业在享受研发费用加计扣除优惠的同时，一样可以申领财政补贴。

四是只有外部立项的研发项目才可以享受加计扣除优惠。企业发生的研发费用是基于研发项目发生的。相关政策并没有规定可以享受的研发项目是内部立项还是外部立项，只有内部立项的企业同样可以享受加计扣除。这里需要注意的是，企业的研发能力须得有效的外部证明，这是税务机关核查的重点。

五是失败的研发活动所发生的费用不得加计扣除。企业的研发活动有一定风险的，同时也不可预测成功与失败。有些研发项目的执行是跨年度的，在会计年度核算时无法预知研发成功与否。加计扣除政策是针对研发活动予以鼓励，并不强调结果。

四、推动落实加计扣除政策的意见与建议

（一）政策设计层面

1.降低政策门槛，增加税收优惠的普惠性。建议取消研发费用加计扣除税收优惠领域的限制，无论是否国家重点支持的高新技术项目都给与政策扶持，扩大加计扣除研发费用扣除范围，进一步提高加计扣除的加成比例，将研发费用统计由正列举改为概括式列举，将研发人员的工会经费、教育培训费用、通讯费用、装备调试费等列入加计扣除范围。

明晰概念边界，强调权利义务。进一步明晰“研发活动”边界标准，强化企业权力，明确税务机关义务。企业对申报材料把握不准的，可要求税务机关进行纳税辅导，对纳税企业年度申报享受政策优惠有疑问的事项，税务机关有义务进行风险提示，强化事前、事中的纳税服务，让企业安全享受加计扣除政策的优惠，消除后顾之忧。

（二）政府部门层面

1.加强各部门间的信息沟通和协作。研发费加计扣除政策专业性强，涉及部门多，需要相关部门的通力协作，共同破解政策落实过程中的困难障碍，共同推进政策宣贯、培训、指导答疑。工信、科技和财政等部门应定期向税务机关传递企业研发活动相关信息，以便税务机关及时有针对性地开展政策和培训辅导。税务机关也应定期向工信、科技和财政部门反馈信息，配合上述部门做好政策分析，及时调整规划布局和财政扶持力度。

2.税务部门增强主动服务意识，尝试对研发企业提前介入服务。税务机关根据科技部门的信息，有针对性地组织推送税收优惠政策，做到企业研发项目立项和税收优惠同步。对企业的研发项目从项目立项、费用归集、扣除范围和汇算清缴等方面与研发企业共同协商、预先审核把关，消除企业顾虑。

3.依法引入涉税中介开展鉴证辅导业务。应当充分发挥涉税中介机构作为税务机构和企业之间的桥梁和纽带作用，发挥专业注册会计师和注册税务师业务熟练的特长，配合税务机关做好政策宣传、辅导、审核和落实工作。一方面税务机关在加强监管的前提下，引导企业通过中介机构办理汇算清缴、优惠备案、以及其他涉税鉴证事项，以减少涉税风险；另一方面可以采取政府购买服务的方式，由中介机构在研发期间为企业免费提供涉税辅导服务，帮助企业建立完善财务核算制度，辅导企业准确归集研发支出，将风险消灭在萌芽状态。

（三）企业层面

1.多措并举,提高企业财务人员专业水平。一是建立政策落实的激励机制。鼓励财务人员研究政策，钻研业务，不断提高会计理论水平和业务操作能力，积极落实优惠政策，并给予奖金激励,反之惩罚。二是鼓励财务人员通过多种形式提升业务水平。激励财务人员加强税务、实务知识学习，提高专业素质，准确领会加计扣除政策要领，按照管理费用、研发支出、资本或费用化支出、费用细目依次科学设置会计科目，以便于研发费用清晰归集、便捷查询，提高研发费辅助帐编制的效率和准确性，为企业享受政策优惠打好基础。

2.强化信息交流,畅通信息共享渠道。对企业来讲，享受加计扣除政策优惠，涉及企业内的财务、技术、人事，须得相互协作、充分沟通，优惠政策才能有效落实。技术部门的项目管理人员须得了解研发费用的归集要求，财务核算人员也要掌握研发活动的各阶段、环节的工作内容，人事部门要按期提供科技人员工资、考勤、五险一金等信息,各相关部门需要充分沟通，通力合作，才能做到会计科目设置合理，费用归集便捷、完整。再就是要加强与有关中介服务机构的合作交流，把部分自己没有能力做好的事情，交给具有技术优势的专业机构去做。

 企业研发费用加计扣除政策的落实是一个系统工程，国家层面需要进一步完善政策;地方主管部门需要进一步加强合作;企业需要提高认识、提升税收落实执行能力。