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国有企业的“区域型混改”——基于山东高速集团的案例研究

十八届三中全会以来，国有企业面临着改革深化和支撑共有经济的时代重任，特别是《关于深化国有企业改革的指导意见》颁布后，分类改革成为国有企业改革的主要思路。《国有企业改革三年行动方案（2020—2022）》进一步提出了在国有企业子企业大力推行经理层成员任期制和契约化管理。这一系列举措有效促进了我国社会主义市场经济的发展，对完善中国特色现代企业制度意义深远。

然而，传统的调整股权结构或私有化方式并未能很好地处理国有企业改革问题，出现了增改困难、信誉损失、改革意愿不强、组织管理混乱等诸多问题与阻力，这阻碍了混合所有制改革的步伐。既有研究中，更多是从控制权、战略管理的视角开展“自上而下”的分析，较少从区域视角“自下而上”分析企业改革的内在问题。

作为推进区域战略的重要抓手，国有企业起着重要作用，如何在混合所有制改革“因企施策”、“因地施策”是“管资本”的重要需求。在众多形式中，“区域型混改”是以区域作为国有资本分类依据，进行资产重组，整合区域内业务，形成集团－区域的母子公司制结构。在国内的高速公路国有企业中，山东高速集团是首个依托山东省地级市设立子公司的企业，开拓了“区域型混改”的模式。因此，本研究以山东高速集团作为研究案例，探索其亮点、问题，自下而上地分析山东高速集团的混合所有制改革，这对现有国有企业改革研究和具体实践具有一定意义。

一、山东高速子公司“区域型混改”特征

山东高速区域子公司成立于2020年12月，由山东高速集团分拆地区相关业务而建，主要负责范围内运营管理工作，区域子公司主营业务聚焦于本地高速公路运营，当前正积极利用集团及所在区域资源，探索和尝试建设新型产业发展道路。区域子公司的“区域型混改”特征重点体现在了其与地方产业政策的匹配对接。例如，《菏泽鲁西新区发展规划》和《全市“231”特色产业高质量发展重点突破行动计划（2021—2023年）》出台后，菏泽市逐渐明确了区域型产业发展重点，当地子公司依托山东高速集团存量业务，从关联对接和辐射（共享）对接角度，进行了多方位投资，实现了子公司与区域发展的有效对接。总体来说，区域子公司的投资范围主要包括三种：

1.基于地方发展规划的“大交通”投资

根据山东省交通规划，需要在2025年构建四通八达的高速公路网。结合建设规划，区域子公司采取了三个核心策略：一是并购整合优质路网，寻求路网资产所有权的收购及路网经营权的委托，为高速公路运营业务开拓市场；二是研究存量路网改扩建价值空间，启动了区域山高旗下高速公路扩建前期研究，谋求经营期限延长；三是“由路进城”，投建营一体发展，利用集团全价值链资源，在商贸物流、城市停车场、产业园区等方面促进项目落地。

2.关联地方产业的“区域特色”投资

区域子公司现有主营业务主要围绕区域内高速路段的收费、养护、保障和智能化建设展开，并正在拓展与地方 “新基建”项目的合作，开展与主业协同发展产业链上的高端设备、信息服务等大交通运营新基建项目。此外，区域子公司计划布局当地农产品特色的高端产品，服务高消费人群，并利用山东高速服务区和国际公司形成销售网络。

3.辐射新兴产业，开展“未来产业”投资

根据山东省“数字强省”、“双碳”、“乡村振兴”相关政策，区域不断强化新基建、环保产业。智能化交通信息大数据可以为区域内外产业发展提供数字化信息共享服务，辐射对接所有需要交通运输服务、交通数字信息服务的新兴产业。区域子公司探索的与大唐5G“新基建”的合作模式，是开展“未来产业”投资的关键一步。此外，区域子公司围绕乡村振兴布局环保产业，在城乡环卫一体化、污水处理垃圾发电等领域探索布局，也是瞄向“未来”的有益探索。

二、区域子公司“区域型混改”的亮点与问题

1.区域子公司“区域型混改”的亮点

（1）盘活闲置资产，加快提质增效，实现流量变现。区域子公司有效利用闲置资产，实现主营业务收入的增加。例如，某区域子公司根据其地处四省交界的区位优势，利用收费站匝道区闲置土地，2021年建设了物流分拣中心项目，盘活年均近百万的固定资产，同时实现了交通引流、流量变现，该收费站月均通行费收入增长25%，实现利润有效增长。

（2）融合区域特色产业，深化产业链条，培育新动能。区域子公司强化了区域特色产业投资和山东高速集团单位的内部合作。一是梳理了区域内与山东高速集团主业相关项目30多个，积极向山东高速集团投资发展部和其他单位推介，与新实业集团、服务开发集团开展战略合作；二是针对当前区域市场上高端产品的供给不足的现状，将山东高速集团内部的名优产品积极推介，铺设特地牛奶销售网络，同时基于当地特色农业的发展，开展高端农业产品的设计与销售工作。

（3）实施薪酬改革，完善考核机制，激发员工创效活力。区域子公司在工资总额管控的基础上，建立科学合理薪酬调控机制，按照平衡积分卡和OKR原则进一步完善综合绩效考核和员工绩效考核体系，中层人员绩效薪酬差异达到30%，并就专项销售项目提出了以“工资锦标赛”为基础的绩效分配模式。

（4）强化财务审计内控体系建设，有效节约经费支出。区域子公司加快现代企业财务管理改革，在采用经费定额预算管理的基础上，进一步抓好内控审计工作，严格执行资金预算申请审批制度，精细化管控资金使用。2021年初下达9项经费定额管理，开展多次内控审计，督促落实整改意见，显著降低了各项经费支出。

2.区域子公司“区域型混改”的问题

（1）子公司反哺作用发挥不明显。区域子公司目前作为集团收费高速公路业务的终端收费“结算”单位，主要营业收入来源于高速公路通行费，在现阶段发展中，区域子公司对山东高速集团路网资产展现出一定程度的依赖，“反哺”集团的作用有待加强。当下应进一步挖掘代管资产的核心价值，融合区位优势与集团资源优势，发挥“区域平台”“地方门户”作用，均衡公司三大业务发展，推动公司向“本土化”“市场化”转型。

（2）亟需打通内外部渠道。区域子公司通过加强与当地政府的交流与合作，梳理不同产业中重点投资项目，致力推动产业投资多元化发展，但在实践过程中，一是拓展外部市场存在屏障。公司成立时间较短，在争取优质项目投资的过程中，相较于当地企业，公司竞争力不明显，需在施工资质、资本资产等方面“下工夫”，以形成有力支撑。二是与信息互通有待优化。公司与集团权属单位、区域公司间、产业上下游、供需两侧等维度中存在一定程度的信息不对称，进而致使对集团资源的利用效率不高，资源优势向竞争优势的转化不明显，需进一步完善单位之间、产业之间的协同发展机制，推动实现公司“平台化”转型的目标。

（3）人员结构需要调整，人才吸引力不足。一是人力队伍展现出“头轻脚重”的形态。现阶段人力队伍整体偏“大龄化”，区域子公司35岁及以上员工占比达70%，加之部分员工处在内退阶段，人力队伍整体活力不强；高精尖人才储备不足，区域子公司人力队伍中具有硕士研究生学历及以上、高级职称及以上的人员占比均不足6%，人力资源虽已满足高速公路运营中的基本需求，但距离实现公司“专业化”“市场化”转型目标仍存在一定差距。二是人才引进存在限制。由于地方经济发展滞缓、人员编制、薪酬待遇、专业需求等客观限制性因素，导致区域子公司对专业化人才的吸引力不强，难以真正地留住人才。公司需以人力建设、人才引进为抓手进一步调整减负，实现人力上的“降本增效”。

三、山东高速集团“区域型混改”的策略对标

基于区域子公司的发展现状，可以发现，区域子公司在山东高速集团的“区域型混改”中既存在亮点，也存在诸多问题，这很大程度上是山东高速集团的改革策略存在部分缺点，同行业中其他企业进行对标分析，从集团层面率先确定整体目标是“区域型混改”成功与否的关键。通过筛标、寻标、定标，筛选了深高速、江苏宁沪高速、招商公路、赣粤高速、楚天高速、河北高速、四川成渝高速、中交资管等八家高速公路行业领先企业作为标杆企业，发现其发展过程中，特别强调从集团层面“内外兼修”，即强化产业链，进行资本的内部与外部延伸；从区域公司层面重视运营模式的多样化。

1.母公司的“内外兼修”

（1）产业链纵横延伸助力产业组合优化

产业链横向延伸方面，对标企业多通过进入主业相邻行业，打造业务组合，抵抗单一行业周期对企业所带来的不利影响，主要体现在新基建、交通基础设施和大环保领域等的延伸。例如，深高速基建环保开发有限公司通过收购及增资的方式开展深汕乾泰项目，持股50%，被纳入国家十三五重大建设项目、广东省、深圳市重大项目。产业链纵向延伸方面，对标企业以高速公路运营管理为主业，沿产业链上下游拓展，实施交通智慧化转型和施工及原材料一体化布局。例如，湖北楚天高速在收购三木智能技术有限公司后，实现了智能化转型，主要产品包括移动智能通信终端、移动医疗终端、智能教育终端、车联网终端等，产品远销全球29个国家。

（2）内生式自我培育与外延式资本运作的布局策略

内生式自我培育方面，对标企业通过实施数字化战略、科技创新战略，加快培育和增强企业自主创新能力，打造运营、管控、服务的公路一体化平台，助力智慧交通板块发展。例如，招商高速的“招路通”平台构建新一代高速公路运营管理信息化体系，实现对公路运营全要素的一网统管、运营业务的一网通办，经营分析工作效率提升75%，养护病害处治效率提升55%、机电故障排除效率提升45%，交通事故处置效率提升30%、清障作业出车效率提升33%，业务协同流转效率提升55%，使集团整体效率显著提升。

外延式资本运作方面，对标企业通过股权投资、基金运作等模式布局大环保、风电、餐厨垃圾处理、智能制造和融资租赁等新产业，以收购股权等方式与业内公司合作，以期高起点进入并缩短学习曲线。例如，赣粤高速以嘉圆、嘉融、嘉恒、景泰等子公司为平台，布局地产、环保、酒店等多个行业，子公司净利润持续上涨。

2.区域公司的多样化运营

（1）数字化与品牌化下的路桥运营

一是立足数字化大数据，助力“引车上路”。信息时代大数据的应用可以为各项工作和服务提供更加详尽的数据支撑，发挥路网协同优势，是实现精准“引车上路”的首要工作，也是进行收费营销的重点任务。河北高速集团青银分公司立足大数据分析，从“一张地图”开始，各收费站以本站为中心制作一幅周边交通路网图，利用大数据导航APP标注出途经本站辖区的三条以上路径，在国省干线共设置车流监测点22处，累计监测时长800余分钟，发放调查问卷发放和回收调查问卷460份，深度分析收费数据，精准制定增收方案，为“引车上路”等打下了坚实的数据基础。

二是注重自媒体宣传，提升企业“品牌”形象。文化宣传改革是国有企业“区域型混改”文化软实力和凝聚力的重要体现。河北高速集团青银分公司从“一段抖音视频”出发，广泛宣传青银高速的快捷、安全、高效的优势，热情周到的服务，助力提升青银高速引流获客能力和高价值车辆的持续保有能力。中交资管贵州区域公司，则依托“交通强国”试点，成立了贵州首家“路游憩”品牌服务区，在小红书、大众点评等多个平台进行宣传，已成为贵州“旅游 交通”的典型。

（2）区域型的高速产业开发

一是利用集团优势，探索“互利共赢”合作。子公司很大程度上是具有平台性质的，这正是山东高速集团采取“区域型混改”的定位之一。在此方面，河北高速集团青银分公司各收费站积极主动出击，发动每一名职工，出谋划策，与交警路政、交通养护等部门协调，并走访周边大型物流公司、货运站、运输企业、酒店、饭店等，详细了解客户关注和需求。结合地方旅游或区域经济优势，加强与地方政府、旅游景区、服务行业合作，积极探索“互利共赢”的营销模式，收费站和地方共同打造下高速10分钟内可到达的综合服务圈。

二是立足服务区资源优势，拓展路衍经济新模式。江苏交通控股宁沪公司采用“外包 监管”和“平台拓展”模式，完成沪宁路沿线服务区“3 3”升级转型，从2017年至2019年，服务区租赁收入累计增速达到64%，在全国形成“江苏效应”。以 “宁杭生态经济带”为纽带，建设“全球最美高速”把太湖、荷叶山两个跨省服务区改造为江苏省服务区的新名片，真正使来往司乘实现“快行慢享”驾乘体验。

三是将高速产业链横向延伸，抵抗单一行业周期风险。通过进入主业相邻行业，实现产业链横向延伸，打造业务组合，进一步抵抗单一行业周期对企业所带来的经营风险。例如对标企业龙江交通旗下子公司东高管材主营业务为生产塑料管材、管件、管道等产品，已销往全国20多个省、市、自治区，并打入非洲市场，产品广泛应用于市政建设、污水处理、农业灌溉等领域。

（3）投融资的跨行业与本土化

一是收购现有企业，快速进入市场。在企业整体产业布局规划下，通过收购行业内运行良好的现有企业，可以实现快速进入市场，实现产业链快速布局。例如，深高速旗下环境公司控股收购利赛环保70%股权并成为利赛环保实际控制人。有机垃圾处理属于集团大环保产业下着重发展的细分行业，受国家政策支持,前景广阔，通过投资蓝德环保有利于迅速获得有机垃圾处理全产业链的业务协同，促进本企业有机垃圾处理业务的规模化发展。

二是立足区域特色产业，创新合作投资模式。国内很多省份的高速企业在高速公路沿线的匝道、互通立交区、服务区、收费站等地积极盘活土地资源，通过培育苗圃、果蔬种植、家禽养殖等，探索出“高速公路 特色产业”发展新模式。例如，中交资管贵州区域公司就探索了一条“交通 产业”的特色发展路径，该公司与贵定县政府联合招商引资，与台湾天福集团达成合作，以贵定天福服务区经营平台为载体，投资2.4亿元，外扩土地600亩，成功打造了集茶园观光、茶叶加工、茶食品加工、茶文化展示于一体的茶旅综合体，更好地服务过往司乘人员。

四、国有企业深化“区域型混改”的政策建议

国有企业“区域型混改”是分类改革推进的重要模式，通过山东高速集团的案例分析，可以明显看出“区域型混改”下区域子公司能够更好地利用区域比较优势，实现混改的“市场性”，具有更高的活力，但其暴露出了许多国有企业改革的问题，因此需要从顶层机制中予以解决。以下提出几点建议：

1.建立集团统筹协调机制，打通内部资源协作链条

一是在集团层面建立统筹协调机制，加快推进集团内部项目资源清单的梳理、信息供需平台的构建，使子公司和各部门间能够实现信息共享。二是通过采取有效的分配机制或竞争机制，打破集团内部市场和外部市场的“二元”割裂，减少集团内部各单位之间的搜索与协作成本，实现能力协同、生态协同、资源协同。三是将补链、延链、强链落到实处，以数字化、信息化、智能化赋能高速全产业链，实现内部产业链条通畅，外部产业协作更简便。

2.强化资产“经营”意识，围绕资产打造核心竞争能力

一是梳理集团内部闲置资产情况，以“激发市场活力”作为基本目标，盘活闲置资产，充分拓展资本增长途径。二是依托现有资金流数据，由集团牵头，运营管理部及相关权属单位推动，通过大数据技术手段，精准化的市场细分、用户识别、调查研究测算，为各子公司的投资决策提供支持，发挥数据资产价值。

3.加强科技创新平台构建，助力区域公司高新技术产业发展

一是依托集团“品牌”优势和内部研究机构，加强集团与区域间科技创新平台的构建；二是协同各运营子公司，积极申报省、市创新项目和奖项，充分获取国家和地方政府的政策红利，提升子公司科技创新能力，助力子公司高新技术产业发展。

4.探索人员交流与合作新机制，激发员工创效活力

一是探索“交流付费”模式，将区域公司业务骨干派到其他地区进行交流与短期培训，提升人员的素养，弥补现有人才缺口。二是支持区域公司强化与地方院校合作，培养符合自身发展方向的应用性人才。三是充分利用所有在编人员，探索“工资锦标赛”在内的多种差异化薪酬激励模式，进一步激发员工创效活力。

作者单位：山东高速集团创新研究院