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普惠金融支持小微企业融资的政策执行研究

一、基本概念及分析框架

（一）普惠金融基本概念

普惠金融一词是由英文"inclusive financial system"翻译得来，由联合国系统在2005小额信贷年宣传时提出，后续被普遍应用。其基本含义是:能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，因资产较多的群体一直是金融优先服务的对象，所以这里提出的普惠金融主要指向小微企业、农业从事者、个体工商户及社会弱势群体等。

普惠金融的概念引进国内主要是通过中国小额信贷联盟，国内开始研究普惠金融，并逐渐重视普惠金融的发展。国务院在2015年12月31日正式颁布《推进普惠金融发展的规划（2016-2020年）》（国发〔2015〕74号）中提供国内的定义：指立足机会平等和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层以及群体提供适当、有效的金融服务。

（二）史密斯政策执行过程模型

史密斯政策执行过程模型（以下简称史密斯模型）是具有代表性的公共政策执行模型之一，该模型产生于上个世纪70年代，由美国学者T.B.Smith在其《政策执行过程》一文中首次提出，主要是从不同的角度研究影响公共政策执行的因素。该模型认为影响政策成效的重要因素有四个：政策、执行机构、环境因素和目标群体，四个因素之间互动，共同决定政策执行的结果。

（三）分析框架

实际的公共政策执行过程中，经常会因为某一方面或者几方面原因共同作用导致政策执行未达到效果，应同时关注政策、执行机构、环境因素和目标群体以及四个因素之间的互动性。本文以史密斯模型为分析框架研究普惠金融支持小微企业融资的政策执行情况，

二、普惠金融支持小微企业融资政策执行存在的问题

（一）支持小微企业融资的普惠金融政策

普惠金融政策主要是指政府机关、部门等发布的鼓励支持普惠金融发展的法律法规、部门规章等。普惠金融政策的发布主体多为具有权威性的国务院、财政部、中国人民银行、国家金融监督管理总局（前银保监会）。

国内颁布的普惠金融政策措施可以归纳为四个方面：一是对小微企业放款进行专项考核；二是拓宽小微企业融资来源和渠道；三是强化小微企业授信尽职免责；四是提高金融机构对小微企业融资便利程度。

（二）政策执行中存在的问题

1、政策内容

（1）政策力度弱、覆盖面不全

首先、随着对小微企业重视度不断提高，各类“通知”、“细则”等政策陆续出台，数量繁多，涉及种类广泛，但因颁布主体和意图不统一，政策缺乏统一的长远规划，没有明确的执行路径。财政配套政策强制性弱且变动幅度较大，受制于当地政府的财政情况和执行意愿，导致随意提升财政担保基金代偿门槛、降低风险补偿比例、减免税政策无法落地、不良资产处置困难等现象，给金融机构支持小微企业带来政策阻力。

其次、政策监管指标较为固定，大中小型银行考核指标相同，以中小企业为主的中小银行在“两增两控”考核中，因小微企业贷款基数较大，为达到监管考核的目标，降低信贷门槛，造成较大风险隐患。

第三、普惠金融政策指标体系涉及的数据较多，指标主要针对于银行业，对于保险业、担保业、证券业、小贷等社会融资无法有效覆盖，影响业务统计界定和检测分析，无法有效反应对经济起到的作用。

（2）法律体系不完善

目前我国的法律体系中，《中小企业促进法》作为专门关于小微企业的一部法律，融资促进仅在一个章节中，略显单薄，没有形成专门的针对小微企业融资的法律体系。目前小微企业融资的文件多为机关、部门颁布的政策规章为主，强制性作用较低。同时小额贷款公司、典当行、商业保理企业等机构一直以来处于监管规章制度的空白地带，缺少相应的法律约束和制度框架。反观美国、日本等小微企业较为发达的国家，均出台了一系类支持小微企业发展和融资的法律和服务体系。

2、执行机构

（1）机构协作执行较差

普惠金融政策涉及的执行机构较多，人民银行、监管局、工商、统计等机构各自进行数据统计，数据合作与分享机制欠缺，数据重复上报、数据可得性较差，影响执行效率。例如：有的银行机构联合税务、工商等推出税贷业务，但是银行机构在想要获取税务名单和数据时，各部门配合度较差，导致产品难以落地。监管部门对于服务实体经济类指标的监管力度明显不足，截至目前只有软性监管措施，如：约谈高管、下发提示书等，未出台相应的法定强制性措施予以约束，对金融机构及其管理人员震慑作用有限。

（2）金融资源配置不均衡

小微企业资金来源主要有：传统银行贷款、小贷公司贷款、网贷（包括P2P、众筹等互联网金融）、直接融资。直接融资因其专业性和审核复杂性等原因，发挥作用较少，实际中主要是靠前三种融资方式。传统银行贷款因覆盖面较广，是小微企业贷款的主要渠道。银行机构出于对风险的控制和不良的考核压力，一般偏好于国有成本的企业，认可其还款能力较强，对所有制成分的偏好变相提高了贷款门槛，使得金融资源配置不均衡。

（3）融资成本偏高

银行贷款因其利率优势成为小微企业首选的渠道，但是小微企业银行贷款利率高于大型企业的现象比较突出。对于银行类金融机构来讲，由于扩大资本金的需要，一般对内部机构进行存款考核，机构在办理业务时将存款贡献度变相作为贷款前置条件，增加了贷款的难度，也增加了客户的综合成本。

银行贷款严格的准入和审批条件，使得大部分小微企业资金需求无法得到满足。小贷公司、网贷作为传统银行金融业务的补充，解决了地域限制，以更高效的资金配置和办理时效性为小微企业服务。小贷公司、网贷在弥补这部分市场的空缺的同时，因其高成本加重小微企业融资成本。

（4）信贷业务同质化现象明显

银行业一直以来以粗放式发展模式为主，产生了明显的同质化现象，主要体现在三个方面：第一、客户群选择同质化。金融机构偏向于选择大型企业、国有企业、上市企业等实力较强、较为优质的客户，对这类优质客户过度竞争，而大部分小微企业无法有效覆盖，加重金融资源分配的不平衡。地域上金融资源集中在东部发达地区，中西部、欠发达地区及客户较分散的地区金融资源匮乏。

第二、业务结构同质化。银行间产品雷同较多，产品互相模仿，贷款要求条件相似，审批条件相差不大。

第三、经营理念同质化。银行追求股东回报和利润最大化的理念，使内部风险偏好、投资取向等趋同。大银行发展起步较早，其他城商行及股份制银行在发展路径不明晰的情况下沿着大银行发展路径发展，各银行间分工边界模糊化，共同竞争，相同的多元化发展策略使得行业同质化加深，增加金融的系统性风险。

（5）金融监管趋严，抑制金融创新

小微企业融资的特点导致传统融资方式无法满足小微企业和金融机构双方的需求，需要积极推进金融创新。金融监管和金融创新之间的博弈关系是金融领域重点突出的问题，金融创新带动金融业发展的同时提高经济的活跃度。金融监管作为金融风险的防火墙，需要对金融创新进行严格的审核才能投入市场。金融监管对新产品创新业务审核流程较长、审核标准严格，准入门槛较高，同时对大中小型银行的监管标准相同，对中小银行的业务拓展和发展积极性不利。

对于金融监管和金融创新的平衡，2015年11月英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）首次推出监管沙箱（regulatory sandbox）。监管沙箱，是监管局为推动金融科技或金融产业创新设定的“安全空间”。在安全空间内，特定金融主体能够暂时豁免法律规制并获得监管者的指导，在风险规模可控的条件下进行金融产品创新。目前监管沙箱在英国、澳大利亚、新加坡、中国台湾应用普遍，中国大陆尚未形成有效的运用体系，无法有效促进金融创新的发展。

3、政策环境

(1)融资渠道狭窄

目前小微企业内源融资无法满足经营周转需要，能够满足直接融资条件的小微企业少之又少，间接融资是其主要的资金渠道。间接融资以抵押类业务为主，保证类、信用类业务金额较小，且多数要求追加抵押增信。各地市为解决小微企业担保难陆续成立担保机构，担保机构业务审批严格且流程较长，未形成规模，保证类、信用类增信格局未形成。

（2）数字化环境较差

数字金融是目前公认的有效解决普惠金融发展的有效途径，数字金融能够有效解决客户市场拓展、信息不对称、中间交易成本过高等问题，天然带有普惠金融的特性。

目前数字金融接入的数据主要来自税务、工商系统数据，其他数据接入较少，造成数据不全面，无法真实的反映综合经营状况等问题，也给金融机构带来了风险防控的困难。政府机构掌握了企业工商、水电、进出口数据、税务等信息，其他电商行业、电信、社交平台等均形成自身的数据库，这导致各机构及平台掌握的信息形成数字孤岛，数字信息整合困难，未形成综合化可利用的数据库。

数字技术安全度较低，通过系统漏洞、黑客攻击、 信息诈骗、垃圾信息、木马病毒等现象造成消费者个人信息权益泄露时有发生，消费者权益保护不足。2019 年据《中国网民权益保护调查报告( 2019) 》统计，技术原因造成网民客户的损失达 805 亿元。数字金融发展实现了跨行业、跨地区发展，行业监管尚未全面。

4、目标群体

（1）市场交易中受挤压

市场中大部分小微企业处在核心大企业供应链条的上下游，在市场交易中处于弱势地位。大企业等利用优势地位以大欺小、拖欠小微企业款项的行为较多，使得小微企业的资金沉淀在应收账款上，加重资金短缺，信用风险向小微企业聚拢。小微企业周转率下降，偿债能力降低，有的企业陷入经营困境，且很难通过自身力量或者借助《合同法》等民事法律予以解决。

为盘活小微企业资产，金融机构根据供应链中的信息流、资金流、物流信息创新供应链融资模式。供应链融资需要核心大企业配合提供交易信息、确权等流程，核心大企业配合度较低，该融资模式发展不理想。

（2）小微企业自身信用水平偏低

小微企业经营规范度较低、财务信息制度不健全等自身经营问题导致金融机构无法全面对小微企业进行考察，存在道德风险和逆向选择问题。同时，小微企业经营不稳定较高，抗风险能力较差，同时缺乏融资对应的抵质押物，小微企业整体信用水平偏低，金融机构面临较大风险。

三、完善普惠金融支持小微企业融资的对策

（一）政策内容

1、完善配套政策，强化制度落实

完善的普惠金融政策和机制为小微企业融资发展提供坚实的后盾，主要方式：一、完善配套政策，细化政策实施细则，让政策落地更有章可循。二、加强机构间统筹协调和沟通协作，推动信息化数据采集和报送系统建设，完善普惠金融指标体系，逐步形成统一化的数据系统。利用统一数据系统进行数据提取和指标分析，破解信息不对称难题。三、根据经济发展水平、小微企业发展状况和金融机构的不同类型，构建差异化、因地制宜的监管指标体系。四、强化风险补偿、税费减免等政策，保障金融资源向小微企业倾斜，缓解小微企业融资压力。

2、完善法律制度

补齐法律空白和制度短板，完善小微企业融资专业法律，让政策更具有强制的法律依据。健全民间金融相关监管制度，使小额贷款公司、典当行、商业保理等为小微企业提供资金支持的金融机构正规化发展，有效监管普惠金融整体发展状况，让普惠金融政策更有效促进小微企业融资发展。

（二）执行机构

1、加强机构合作

政府、金融机构共同合作精准帮扶企业，为企业融资提供全流程支持，强化风险分担补偿机制，降低金融机构风险承受水平，提高金融机构对小微企业融资的积极性，让企业独立成长变为助力成长。

监管引导金融机构严格遵守监管部门的要求，金融机构规范化提供服务，重点支持小微企业同时明示服务内容和收费标准，公开化收费清单，尊重客户群体知情权，不得收取咨询费、财务顾问费、隐形收费等，主动向小微企业客户减费让利。

2、向小微企业倾斜金融资源

首先、适当提高风险容忍度，完善落实尽职免责机制，从而降低道德和操作风险，更能够有效披露风险，提高小微企业融资的支持力度和贷款的安全性。第二、通过引入正向激励政策，对于小微企业融资有一定的激励倾斜，将信贷资源向小微企业倾斜，内部增加发展的动力源。第三、提高专业化团队业务素质，从产品研发、审批到服务营销人员，根据小微企业的发展需要和特点，不断优化贷款技术和流程再造，承担起更有效的普惠金融责任。

3、创新产品实现差异化竞争

小微企业融资业务做为市场中庞大的资源，银行业积极创新产品抢占市场是重中之重。首先、金融机构找准自身的市场定位，根据自身的经营偏好、不同市场的多样化需求，不断发展不同的业务范围，创新金融产品，形成差异化竞争，从而更好地覆盖客户群体。

第二、目前跨界合作成为业绩增长的一个有效途径，金融机构跳出自身经营的视角，加强与互联网机构、电商等跨界合作，从不同的角度发展业务。

第三、发展互联网技术，金融企业依托互联网平台实现获取用户图像迅速精准获客、精准分类定价，有效降低人工成本、提高用户体验和银行风控效率、扩大贷款客户覆盖面，真正落实普惠金融。互联网平台的发展要创造安全的使用环境，完善优化互联网软件及硬件性能，不断根据市场需求变化创新丰富产品体系，持续不断优化金融业的互联网科技水平。

4、创新金融监管模式

数字科技与金融的结合进入高速发展时期，监管部门应主动应对，从技术、理念和手段方面创新监管模式，创造良好的创新环境，支持创新业务发展。一、技术方面，提高金融监管的科技水平，积极应对金融科技出现的跨行业、跨产品、跨领域的现象，提高金融系统信息化进程。二、理念方面，金融创新产生金融风险，不能仅仅进行严格规制，金融监管应该积极发现、应对并控制创新风险，审时度势，形成包容性监管模式。三、手段方面，借鉴国外监管沙盘先进经验，在守住统一监管底线的基础上给与灵活的政策支持，给与创新激励政策，对于创新失败给与一定的责任豁免，优化审核程序，提高银行机构的创新积极性。

（三）政策环境

1、丰富融资渠道

开辟适用于小微企业的直接融资渠道，优化科创板、新三板、地方股权交易市场、企业债等对于小微企业的审核标准，鼓励证券等机构扶持小微企业直接融资。落实担保公司贷款损失和担保费补偿，加大担保投放力度，降低小微企业担保费费率，切实发挥担保机构的增信功能；加大支持金融机构信用类、保证类信贷业务发展，形成多元化的融资渠道。

2、加强政府引导，增强数据共享

发展数字普惠金融是系统性工程，需要政府的适当干预引导，积极推行数字金融发展战略。数据库是金融机构参与信用评估的基础，政府利用自身的领导性引导公安、税务、工商、水务电力等机构信息进行数据共享，整合多维度不同类型的数据形成统一化数据平台，对数据进行集中化管理，打破数据孤岛和壁垒，充分展示企业的缴税信息、经营数据、水电信息、报关信息等，缓解信息不对称性，为小微企业提供增信。

金融机构利用综合化的共享数据，构建精准获客、全面提供服务、全方位风险把控、高效客户管理的生态化金融场景。政府机构利用数据信息增强政府自身的市场监管，更好的减少失信行为的发生，同时加强数据隐私的保护，实现合法合规使用数据。

（四）目标群体

1、倡导社会协同促进小微企业发展

政府部门在对核心企业考核、资金支持和税收优惠等强制性措施中增加对小微企业账款确权的考核，强化激励和考核。同时政府加强督促核心企业增加账款支付力度，缩短账期，不刻意拉长账款期限。应收账款融资业务中，政府成立风险补偿资产池，保险机构为贷款履约提供保险服务，形成银行、保险、政府共同协同防范的局面。

社会各界共同营造良好的经济发展环境，公平公正交易条件，配合小微企业办理融资服务，支持小微企业发展，进一步优化营商环境。

2、提高小微企业自身信用水平

提高小微企业信用水平主要通过：一、小微企业自身聚焦主业，运用现代化公司治理结构规范化经营，健全财务和监督制度，注重诚信，提高自身质量。二、加强创新差异化经营，树立品牌形象，在激励的市场经济中立足。三、关注金融专业知识，加强数字金融产品和服务的知识普及，提高防范金融诈骗、防范非法金融集资的意识与能力，提高金融素养。四、积极应对数字技术带来的挑战，利用数字技术的优良特性，开发更多与数字时代变化相适应的经营工具。五、在获取金融服务过程，小微企业群体提高自身权益保护意识，在遭受侵权时为其提供畅通的咨询投诉受理渠道，妥善处理金融消费纠纷，及时保护小微企业的权益。