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食盐专营存废之争的逻辑及启示

    一旦食盐行业市场化后出现食盐安全事件，可能又会成为质疑市场化改革大方向的口实，动摇中国社会仍相对脆弱的市场信念。

    食盐专营将被废除的消息，既迎来一片欢呼，也不乏反对之声。理论上，民企加市场竞争要优于完全排除市场竞争的政府专营；而且，本质上专营意味着完全取消了其他企业进入该行业的经济自由权和民众的消费选择权。因此，废除专营显然符合市场竞争原则，显然能提高效率、减少腐败，也是还利于民之举，自然是应予支持的正确方向。然而，广大的反对者则担忧这会导致食盐安全难以保障，恰恰损害民众，而获利的可能只是少数企业。

    这种争议其实极具代表性，它几乎贯穿于我国整个市场化改革进程之中在引进外资、设立经济特区、取消白酒专营、取消钢材治标、取消粮食统购统销、设立股市、国企改革等等改革实践中，无不发生过类似的争论。因而，理清这一争论背后的逻辑，对于扩大改革共识，顺利推进改革，无疑极为重要。

    应该看到，反对取消食盐专营的担忧并非没有道理。因为食盐确有不同于一般商品的特殊性，例如：第一，食盐不仅是每个人一日三餐都不可或缺的生活必需品，而且食盐的质量直接关系着生命健康。因而，食盐的安全性要求自然就极高。这是舆论反对取消专营的最主要理由。第二，食盐的需求弹性很小，它虽不可或缺但需求量是特定的，同时当下我国的盐价虽中间环节加价较高但也接受。对普通人来说，取消专营所能直接带来的获益很有限。在我国市场监管尤其是食品安全监管乏力、食品安全事件多发的现状下，为了显然更为重要的食盐安全，反对废除专营的呼声，不仅切实存在，也完全可以理解。

    按理说，我国许多人都也已认识到：以私有产权为主体的市场竞争最有活力与效率，而对于市场无法有效解决的市场失灵问题（如假冒伪劣产品），由政府采取必要的规制即可。这似已被奉为放之四海皆准的圭臬。而且，总体而言进一步推动市场化仍是我国的主要改革任务。然而，支持专营背后隐含的逻辑前提则是：政府控制经营，要比私营更为可靠。这种认识不能视作是陈腐观念，其中并非全无道理。

    这是因为，任何原则都会有例外。民企效率更高是由于民企特性决定了它追求利润最大化的动力更强。然而，这恰恰同时决定了私企更可能只会为追求利润而不顾及甚至损害公众利益；与此同时，政府监管也会失灵并且也是有成本的。这就决定了私企、市场竞争加政府必要监管的经典模式，并非包打天下的万能药，在特定情形下，可能无法有效克服市场失灵。

    而应对市场失灵最彻底的措施便是，政府设立国有企业，直接控制生产、经营过程其实，从经济学意义上讲，社会主义经典作家的全面公有制构想，很大程度上也正是基于克服市场失灵意义上提出的；而这种克服市场失灵的方式，相对于政府作为公共管理者对市场进行外部规制而言，被称为内部规制。相比于私企，国有制追求效率最大化相对更弱的特性，又恰恰决定了它为追逐利润而损害公益的可能性相对较小，尽管这并非绝对（例如当年奶粉国企三鹿的伪劣奶粉事件）。因此，即便是最典型的自由经济体，也存在着一定的国有制（如美国为了保护自然环境而设立国有的黄石国家公园）。

    可见，相比于私企市场竞争加市场监管模式，政府直接设立国企乃至同时赋予国企垄断性经营权模式，绝非一无是处，当然其缺点无疑是效率低下。这其实可以从日常生活经验中就可以体会到，例如：至今仍保留的国营粮店所经营的粮油、主食，其质量相对要更可靠一些，人们也更为信赖，当然，花样、卖相等往往单调、逊色不少。

    具体到某个行业或领域，该如何决定选择哪一种模式？理清这一点至关重要。因为我国还有许多领域，仍然实行的是政府直接产权控制模式，其具体表现形式既有像石油、银行、电信等行业由国企垄断，也像土地领域建设用地一律实行国有。而其理由一言蔽之，都是为了避免市场失灵。

    显然，判断的标准应取决于：私营加政府规制模式下，监管本身的行政成本以及监管失灵造成的损害成本，相比于政府直接产权控制模式所造成的效率损失，两者孰大孰小。如果某一领域，市场更容易失灵从而要求监管的强度和有效性更高，从而监管成本或者监管失灵造成的损害，大于政府直接设立国企所造成的效率损失成本，那么由政府实行产权控制乃至专营就成为现实的选项。反之亦然。当然，这两种模式选择之间往往存在着不少灰色地带，而非黑白分明。

    那么，食盐行业该采取哪一种模式？它或许位于两种模式间的灰色地带。首先如前所言，食盐因为安全性要求更高以及可能需要加碘以防止地方病；而同时，工业盐冒充食用盐、劣质盐或未加碘盐等问题，既严重损害消费者健康又不易普通消费者所判别（这些问题我国在1990年代就发生过，这也是后来食盐重回专营的理由）。

    因而，相比于其他行业，食盐行业市场失灵的可能性会更大。进而，食盐行业所要求的监管强度和监管的有效性自然要更高，监管的自身成本和监管失灵的损害也要更高。

    当然，很可能有人会反问：食品、药品或白酒，与食盐在安全性要求方面很相似，因而监管的行政成本和监管失灵的损害成本同样很高，那为何这些行业可以不实行专营，而且很少有人反对？确实，这可能是支持食盐行业市场化最为直观而又有力的论据。

    问题的根本在于：相比之下，食盐的需求量和价格极为有限，而食品、药品乃至白酒的需求规模和价格要远高于食盐。从而，对于广大百姓而言，食盐专营所造成的效率损失小到几乎可以忽略不计，而同时相对又更能保障食盐安全。然而，可以想象的是：如果食品实行政府专营，那么必然导致食品严重短缺，尽管食品安全可能会更有保障（我国计划经济时代即大致如此）。显然，即便在我国食品市场化的当下，虽然食品安全问题频发，但多数人在不乏抱怨的同时，却更难以忍受食品专营所造成的低效。

    因此，食盐应否废除专营，其实并不太容易定论。由此也可以理解，即便老牌的市场化国家，也不乏实行食盐专营的例子。理想的状态当然是：在市场化的基础上，政府监管能有效地遏制市场失灵。这意味着，在将市场失灵的损害降低到最低程度的同时，又提高了效率。而且，这一原则不仅适用于所有的经济领域，而不仅是食盐行业。

    然而，这显然就对市场监管的法治化程度和水平提出了更高的要求。这也应该成为检验国家治理体系和能力现代化的一个重要标准。市场化改革的顺利推进，离不开法治的推进。然而，推进法治进程显然需要一个漫长、艰巨的过程，不可能一蹴而就。

    本文并非质疑食盐市场化改革的方向，而是想要提醒这一改革可能的舆论与道义风险。因为一旦食盐行业市场化后出现食盐安全事件，可能又会成为质疑市场化改革大方向的口实，动摇中国社会仍相对脆弱的市场信念。

    从官方披露的盐改方案来看，决策层应该是对上述问题进行了较为严密、慎重的思考，例如强调取消食盐专营后实行最严格的食品监管制度，实施依法治盐并强化领导责任制。此外，专营作为剥夺其他企业经济自由权和民众消费选择权的行为，按照法治的基本要求，必须具有充分的正当理由，并有民意代表机关通过的、正式的法律授权，才可以排除其违法性，从而成为合法行为。而我国食盐专营最高位阶的依据只是国务院制定的《盐业管理条例》和《食盐专营办法》。这显然有越权之嫌。因此，从这个意义上来讲，废除盐业专营也是回归法治之举，也进一步凸显了其他领域市场化改革的重要性和迫切性。

(来源：经济观察网）