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走出街道管理体制困境的 路径和方向选择

街道办事处是我国最基层的城市行政管理组织，是城市治理体系和治理能力现代化的基础，也是联结地方政府和群众的桥梁和纽带。随着改革开放以来经济社会快速变迁，特别是城市社会治理和公共服务的任务大量下沉，传统的街道管理体制已难以适应新形势发展需要。近年来，上海、北京、青岛、安徽铜陵等大中小城市率先开展了以职能转变为核心的街道管理体制改革探索，取得了一定的成效，但在理论和实践层面仍对保留和撤销街道存有一定的争论。本文通过分析街道管理体制面临的困境，对近年来各地探索的行政主导和自治主导的改革路径进行了实证研究，并对社会治理转型背景下建设服务型街道的街道的改革方向进行了展望，提出了进一步创新街道管理体制的相关建议。

一、城市街道管理体制面临的困境

从新中国初期设立街道办事处组织以来，街道管理体制已经经历了60多年的发展历程，随着计划经济向市场经济转轨、“单位制”的打破、城市大规模扩张发展，街道办事处承担的职能越来越多、任务越来越重，但管理体制和职能权限并没有相应调整，街道的尴尬地位和现实困境越来越突出。

（一）街道管理体制创新长期以来没有得到应有的重视。街道管理体制并非单纯的街道自身问题，既包括街道机构设置、隶属关系等组织管理辖区经济社会事务的制度，也包括与职能部门间的权责、内设垂直机构的管理权限划分。我国已经先后进行了七轮大规模的政府机构改革，地方政府职能转变和机构改革主要集中在省、市和区级层面政府序列部门改革，自上而下、对应实施，街道管理体制作为基层政府的派出机关，在中央、省、市三级层面没有相应的对口部门，一般处于改革的弱化地位或基本维持原有体制不变。一些城市的街道虽然处于早已城市化的繁华区，但仍保留了传统计划经济下的“七站八所”内设机构，很难适应现代城市和市场经济快速发展的变化。同时，国家对社区治理创新和服务的重视日益增强，基层民主协商制度开始推行，社区各类社会组织培育日趋广泛，党的基层组织建设创新不断加强，而作为指导社区工作的街道管理体制却鲜有改变。街道办事处承政府之下、接社区之上，“两头”不断改革创新，“中间”体制不动，自然面临体制创新“夹空”却又难以靠自身力量改变的困境。

（二）街道办事处权责不匹配。突出表现在和部门的“条块”关系上，一方面，大部分街道承担了招商引资等不应承担的经济发展职能，招商引资等经济指标又与街道财力联动，占用了大量精力，这种单纯以经济发展为中心的政绩观加重了街道的负担，街道招商引资完成量已经占到了一些地方总量的60%以上，街道难以将主要精力投入到应该承担的社会治理和公共服务职能中去。另一方面，街道与政府职能部门相比，明显处于“弱势”地位，部门可以通过各种名义将本该承担的工作下派给街道，由于部门握有对街道年度科学发展考核的“大权”，街道虽有不满但最终还是“默默承受”，“权力在上面、干活在下面”的现象比较普遍。从国家到省、市、区下发的文件中，部分工作明确以“属地化”名义下派给街道，街道在没有象其他部门一样有相应的分管领导，因而也就少有争取权利的话语权，一些不该属地化的工作也附带下来，导致街道承担的工作任务量越来越大。

（三）街道“机关化”趋势加重，自身活力不足。街道虽然不是法定的一级政府，但在实际中已经成为“准政府”，地方管理层级由原来的“两级政府、三级管理”演变为“三级政府、四级管理”，街道本身作为政府部门的“腿”，又将社区作为街道的“腿”，将应有街道承担的工作下沉到了社区。街道内设机构和财政供养人员明显增加，一些街道内设机构已经增加到了20—30个，以合同工、协理员等名义招聘的工作人员超过了街道在编人员，造成了机构膨胀、人浮于事。国家严格规范党政机关各种津贴补贴和奖金发放后，街道原来可以发放的招商引资奖、年终考核奖等各种奖金基本上被取消，原来在物质上比职能部门的优势弱化，再加上一些街道受行政编制、事业编制混编混岗，干部上升空间的“天花板”问题突出，年轻干部留不住，街道干部老龄化比较严重。

二、行政主导和自治主导改革的路径选择

走出街道管理体制困境的根本出路在于改革创新，一些城市率先在这一领域进行了探索，积累了一定经验。上个世纪90年代中期以来，上海以“两级政府、三级管理”为主线，形成以办事处为“块”、部门为“条”的条块结合、重心下移的管理格局，全国各个城市基本借鉴推广了这一模式。进入2000年后，北京、安微铜陵等一些城市先后探索撤销街道办事处试点或在新建区域设立街道办级别的社区，引发了广泛的社会关注。目前，街道体制改革主要有行政主导和自治主导两种典型路径，其中，行政主导的街居制改革主张继续强化街道这一层级在城市治理体系中的作用，但要在职能转变、内设机构等体制机制进行探索创新，自治主导的社区制改革更多主张撤销街道办事处、更加注重社区自治管理服务。

（一）行政主导的街居制改革。比较典型是上海和青岛，通过对街道进行职能转变、赋权增能、整合机构，“准政府”地位作用进一步得到了强化。职能转变的重要标志是全面取消了街道招商引资职能及相应的考核指标和奖励，街道经费支出由政府全额保障，将街道工作重心转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来。赋权增能重在理顺与职能部门的条块权责，赋予街镇在城市综合管理中的协调指挥权、考核评价监督权、人事考核权和征得同意权，比如，对街道的垂直管理机构实行“区属、街管、街用”，将这些机构的日常工作管理和干部人事权限下放给街道。整合机构主要是打破传统体制下的街道机构设置，上海实行了“6 2”模式，将街道内设机构精简为8个，“党政办公室、社区党建办公室、社区服务办公室、社区管理办公室、社区平安办公室、社区自治办公室”这6个机构统一设置，各区可根据实际情况自行设定其他另2个工作机构；青岛市黄岛区统一实行了“4 8”改革模式，即综合办公室、基层组织建设办公室、社会治理办公室（挂管区协调服务办公室牌子）、纪检监察办公室等行政内设机构“四办”和安全监管中心、城市管理中心、平安建设中心、公共服务中心、宣教文卫中心、发展保障中心、社区建设发展中心、财政审计统计中心事业单位“八中心”。

（二）自治主导的社区制改革。一般分为撤销街道管理层级或在新建、析出街道区域直接设立社区两种类型。安徽铜陵市铜官山区是全国第一个全面取消街道层级的改革，2010年7月，铜官山区原有的49个社区整合成18个社区，同时撤销原有的6个街道，变“区-街道-社区”三级管理为“区-社区”两级管理，并在铜陵全市推开。改革后，铜陵市建立起以社区党工委为核心，社区居委会、社区公共服务中心、各类社会组织为支撑的整体架构，原街道在编人员和聘用人员原则上调整到社区党工委或社区服务中心工作。贵州省贵阳市同样实行了“区管社区”体制改革，撤销街道办事处，整合设立新型社区，构建“一委一会一中心”的社区治理架构，一委指社区党委、一会指居民议事会、一中心指社区服务中心，同时实行“一社多居”模式，即在一个社区管理服务范围内设置3-4个居委会，社区工作人员纳入正式编制。北京石景山区的鲁谷社区和青岛市市北区的浮山后社区，则打破了析出街道的传统模式，在新建区域不再设立街道办事处，直接设立社区党工委、社区行政事务管理中心，分别作为区委、区政府的派出机构，实现了街居制向社区制的改革转换。

三、建设服务型街道的方向探究

街道体制改革引发了理论界和实践层面对加强和取消街道办事处的广泛争论，实质上，无论是行政主导的强化街道办事处的职能作用，还是自治主导的取消街道办事处、强化社区治理，其根本指向还是通过街道管理体制改革来推动城市基层治理服务的创新。需要注意的是，一些自治主导的社区制在实际操作中逐步回归到了街居制，如，南京市白下区2002年3月就曾把具有近50年历史的淮海路街道办事处撤销、改成社区，但在2009年的行政区划调整中被重新划归五老村街道，回归到原体制状态；北京市石景山区鲁谷社区加挂了鲁谷街道办事处的牌子，由于配套体制没有变化，实际运作和办事处差不多；一些地方的街道办事处虽然已经改成社区，但被认为是“换汤不换药”、“穿新鞋走旧路”，只是名称上的更换，实质上仍然是街道办事处的运作模式。因此，街道管理体制改革创新的焦点并不在形式上，或者说，名称上叫“街道”或“社区”并不重要，核心是在基层社会治理和公共服务中发挥好作用。因此，街道管理体制改革应以建设服务型街道为基本方向，以因地制宜综合配套改革为动力，以职能转变为核心，清晰权责关系，加强法治建设，通过服务型街道来创新社会治理、加强基层建设。

（一）因地制宜推进街道综合配套改革。我国地域辽阔、城市类型复杂，既有上千万人口的超大城市，也有十几万、几十万人口的中小城市，即使在同一城市中，城区、郊区的街道面积、人口数量和城市化程度也差别很大，有的城区街道面积2-3平方公里，有的处于城乡结合部的街道则可能在20—30平方公里、甚至更大，相当于一个市辖区。根据民政部公报发布的2004年—2014年数据，全国范围内街道数量总数由5829个增加到7696个，增加1867个，较2004年增加32%，年均增加3.2%，这些大量由乡镇转变过来的街道仍然会在一定时期保留着亦城亦乡的特征，青岛市黄岛区在街道体制改革中将街道划分为城市街道、城乡街道实行分类改革，具有一定的科学性。因此，对各地的街道体制改革，应以更加包容的眼光，尊重地方探索，不搞“一刀切”，不过分纠结名称，给地方充分的探索创新空间，但也要避免“改来改去一个样”的形式改革、“回头路”改革，造成基层行政资源的浪费和干部队伍的不稳定。同时，要充分认识街道体制改革的综合性和系统性，一些地方的街道体制改革最终走入“困境”告诉我们，“下改上不改”，单纯街道层面的体制改革已难以走通，应纳入地方行政管理体制改革和社会治理创新中通盘考虑，与地方政府机构改革统筹系统实施，使上级政府职能部门对街道的工作指导与街道职能同步转变。

（二）构建以职能转变为核心，事权、财权、人事权科学清晰的街道“一核三权”体系。街道管理体制改革的关键是职能转变，目前迫切需要从经济型街道向服务型街道转变，使街道从招商引资等各种经济事务中解脱出来，归位到社会治理和公共服务职能上来，尽快补齐这一街道短板。要正确认识街道发展职能，取消其招商引资等考核指标，并非否定以经济发展为中心、发展是硬道理这些基本原理，而是通过创造良好环境更好地促进和服务保障发展。职能转变的前提是理清街道和职能部门事权边界，要制定街道办事处重点事权清单，做好街道事权的“加减法”，按照能放则放、放而能接的原则，进一步向街道办事处简政放权，原则上服务民生、便于基层办理的事项都应放权给街道办理。加大减负力度，剥离街道的招商引资、财源引进、专业执法、专业管理等不该承担的事权，建立职能部门职责下沉街道的准入机制，明确职能部门不能随意将法定工作职责下放街道，减少其随意性。调整完善街道财政体制，基本运作经费应保尽保、列入区级财政预算，调动街道创造良好营商环境的积极性。赋予街道更大的干部人事权限，街道党（工）委享有街道领导干部酝酿人选推荐权、中层干部任免权以及跨镇街调整交流干部建议权，享有对垂直管理机构的干部考核权和征得同意权。

（三）坚持社会治理和公共服务重心下移的基本方向。城市社会治理和公共服务的落脚点主要在街道办事处和社区。要明确街道办事处社会治理、公共服务、基层建设、发展保障的职能定位，按照大部制、扁平化、高效能的原则，有效整合和科学设置街道内设机构，加强直接面向群众服务的街道机构和垂直部门机构建设力度，在便利场所设置街道便民服务中心和办事大厅，尽可能将公安、综合执法、税务等垂直机构服务事项纳入大厅，形成最大化效应。加强以“去机关化”为重点的街道干部队伍建设，街道办公场所以直接面向群众的敞开式办事大厅为主，街道工作人员应以直接面向群众的工作岗位为主，建立有效的激励约束机制，实行公务员职务与职级并行制度，可打破身份界限、逐步在街道事业编制人员中推开，严格限制以各种名义增加财政供养人员，街道聘用的社会工作者等辅助工作人员不宜超过街道编制总额。理顺街道办事处和社区的关系，以网格化管理、社会化服务为方向，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。改革“一元制”和虚化倾向的社区发展模式，加强党委领导，发挥政府主导作用，坚持协商民主、多元共治、法治保障，做实各方参与的社区共治共享模式，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。正确处理社区建设中政府与市场、政府与社会的关系问题，随着市场经济的深入发展和城市“陌生人”社会的趋势，居民对社区的认同感和归属感明显弱化，以经济利益为导向的物业管理等企业行为缺乏有效的政府监管和社区参与，已经引发诸多基层矛盾和纠纷，并呈多发趋势。要找准各方利益的平衡点，加强民主议事、决策和监督平台建设，构建以社区党组织、居委会、业委会、物业企业、驻社区单位、社会组织、社区民警、社区居民等方面的代表组成的多元共治主体，强化政府对市场机制失灵的公共服务领域的有效监管，做实以单元长、楼长、社区居民代表等实际参与的民意收集和办事反馈机制，积极引入“社会服务 互联网”等现代治理服务模式，建立以群众满意度为导向的科学评价体系。

（四）加强街道法治化建设。建立健全基层管理法律体系是街道办事处和社区建设的重要保障。 2009年，全国人大常委会废止了1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》，条例废止后，街道办事处的设置和工作适用于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”，但一直没有出台具体规定。上海、武汉、哈尔滨等一些城市以地方性法规的形式发布了街道办事处条例，北京、广州则以政府令的形式公布了街道办事处工作规定，但大部分城市对规范街道办事处职能没有明确的规定。由于未在法律上对街道办事处设立撤销、职能定位、工作职责和权责划分进行界定，在一定程度上导致了街道办事处的尴尬地位，也缺少有效的约束。总结一些地方的街道办立法经验，从顶层设计上推进街道办事处立法工作，可以对全国街道办事处发展起到指导规范作用，更好地推进基层治理体系和治理能力现代化建设。（葛欣萍，青岛市黄岛区发展与改革局）