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第三方解密：重庆这两年做对了什么

    编者按：自2014年下半年以来，中国经济开始步入深度调整周期，其中一个明显的表征便是区域分化开始出现并不断加剧。对于一些长期依赖传统发展模式的地方来说，这意味着阵痛；但对于那些通过制度创新和市场创新，已经初步培育了新发展方式的地方来说，这是一个优势凸显的时期。整体看，中国经济的区域分化、产业分化和企业分化还会持续给一些地方的发展带来挑战。近期民生证券研究院执行院长、经济观察报首席经济学家管清友和他的团队，撰写了一份关于重庆经济增长的调研报告，这份报告通过大量细致深入的数据和案例，来揭示重庆这个西部城市在转型期保持GDP增速不降反升的原因，以及其所面临的挑战。在区域分化不断加剧的背景下，重庆经济发展取得的成绩，可堪借鉴。

    2015年中国经济GDP增速从2014年的7.3%下滑至6.9%，而重庆市GDP增速不降反升达到11%，连续14年维持两位数增长，继续领跑全国。“重庆模式”成为各方关注和探讨的经济发展模式。

    经济层面，重庆产业结构持续改善，投资、消费稳步增长。按产业分，重庆市第一、二、三产业增加值增速分别为4.7%、11.3%和11.5%。经济结构不断调整，第三产业占比超过第二产业，主要经济指标投资、消费分别增长了17.1%、12.5%，均好于全国水平（投资9.8%、消费11.7%）。基建成为投资增长主力，2015年重庆基础设施投资4356.14亿元，对全市投资的贡献率为43.0%，其中交通、城建投资是主力。重庆消费平稳增长，全年实现社会消费品零售总额6424.02亿元，比上年增长12.5%。重庆出口出现回落，全年实现进出口总值4643.69亿元，同比下降20.8%，其中出口下降12.0%，进口下降38.1%。

    财政层面，重庆财政情况良好，债务水平较低。重庆全年一般公共预算收入比上年增长12.1%，高于全国平均水平8.4%；一般公共预算支出增长14.8%，低于全国平均水平15.8%。而重庆政府性基金收入跌幅为9.6%，好于全国平均水平。从债务余额来看，全国只有重庆和湖北债务余额在两年半时间内不增反减，债务余额平均下降7%；从政府负有偿还责任的债务/GDP指标来看，28省市债务/GDP整体上升，仅重庆、湖北和北京的债务率回落，重庆市为21.7%；从政府负有偿还责任的债务/（地方公共财政收入 中央对地方返还及补助 政府性基金收入）指标来看，全国平均水平在100%左右，重庆的债务率最低，为59%。

    重庆的债务率为什么不升反降？ 

    地方政府投融资平台作用较大

    重庆存量债务的化解过程中投融资平台发挥了重要作用：（1）主要投融资平台具备大量土地储备，为平台进行经济活动提供潜在资金来源；（2）政府对投融资领域的管理权相对集中，股东主要是重庆市国资委,避免了事权分散带来的协调问题；（3）相对较好的土地出让情况是重庆能够化解债务的外部条件。但是，伴随着房地产市场中长期的下行趋势，政府性基金收入下滑明显，通过土地储备出让偿还贷款的模式不具备可持续性。

    地方政府的投融资平台通过金融控股布局，参股银行、证券、信托、租赁、基金等金融企业，能够保证企业具有多元化的融资渠道，对接基础设施建设需求，降低融资成本和信息不确定性，缓解政府的债务压力。

    同时，重庆市的国资改革方案以存量撬动、增量引入、放开项目为主要方式，以整体上市为基本路径，以集团层面股权多元化为重点，推动绝大多数国有企业发展为混合所有制企业，有利于撬动社会资本，促进国资、民资、外资相互持股、融合发展，实现债务分流，从而降低企业资产负债率。

    过剩产能规模可控，新兴产业蓬勃发展

    一方面，严格控制过剩产能规模。重庆市严格限制产能过剩和高耗能、高污染企业及项目的融资支持，有效遏制建材、钢铁等高耗能行业的过快增长。从数据可考的八大过剩产业收入占工业产业总收入的比重看，重庆为10%左右，占比相对较低，但水泥去产能问题仍比较严峻。同时，重庆控制“过剩产能”不局限于传统产业、落后产能，对于战略新兴产业乃至金融行业，也重视防止供给不匹配需求而带来的产能过剩。

    另一方面，汽车电子和新兴产业蓬勃发展。2015年，重庆汽车和电子行业增加值增速分别为14.8%和24.6%，二者对工业增长贡献率达到49.8%。重庆推出十大战略新兴产业发展规划，目前已初步形成两江新区（电子核心基础部件、高端交通装备）、永川（机器人及智能装备）、涪陵（页岩气）等战略性新兴产业集聚区。同时，重庆服务业结构也进一步优化。金融和服务贸易等现代服务业增长快于一般服务业。全市金融业实现增加值1410.18亿元，比上年增长15.4%，占全市地区生产总值的9.0%。

    地方债务置换和政策性融资

    存量债务主要经由地方融资平台通过银行贷款或信托累积形成，流动性差，融资成本较高。2015年，重庆市地方政府置换债券规模达到824亿元，平均利率与同期国债相当，将区县部分高息、短期债务转换为低息、长期债务，降低年利息40余亿元，保障在建项目融资和资金链不断裂。

    截至2015年末，全市政府债务3379亿元，略低于国务院核定的政府债务限额3412亿元，高风险区县减至1个，全市政府债务风险总体可控。除此之外，重庆市获得政策性融资126亿元，支持城市棚户区改造和重点项目拆迁，增加了企业和社会低利率流动性。

    重庆的房价为什么保持平稳？

    重庆的房地产开发投资增速一直保持较快增长。2015年全国房地产业 GDP增速为3.8%，重庆为5.5%；全国房地产开发投资完成增速为1%，重庆为3.3%，均处于较高水平。与此同时，重庆的房价则相对平稳地在低位波动，2016年2月，全国100座城市新建住宅价格指数同比上涨5.25%，上涨城市数达40个，而作为直辖市之一的重庆房价同比下跌2.57%。重庆的低房价现象可以从“地票制度”和保障房制度进行分析。

    地票制度

    地票是建设用地指标凭证的通俗说法，指将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦，变成符合栽种农作物要求的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出建设用地指标，由市国土房管部门发给等量面积建设用地指标凭证，这个凭证就称为“地票”。“地票交易”是在农村土地交易所进行的一级市场地票拍卖。

    2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌并进行了第一次公开拍卖，地票制正式试行。重庆地票制度核心就是把农村闲置、废弃和低效占用的建设用地，在农村复垦的前提下，“移动”到地价较高的城区来使用，从而释放土地升值的潜力。2015年12月25日，《重庆市地票管理办法》公布，并于2016年1月1日正式实施。在此前8年的试点中，重庆共交易地票17万亩，交易总额340亿元，地票交易起拍价从2008年的4万元/亩，提升到2010年的13.6万元/亩，并在2011年8月进一步调整为17.8万元/亩，近期则保持在20万元/亩左右的水平。

    地票通过交易，增加了城市建设用地供给，尤其是住房土地供应，进而有助于稳定房价。按照重庆地票制度的设计，当农村符合复垦条件的土地实行复垦并验收成功后，会盘活农村建设用地存量，增加耕地数量，而耕地数量就可以作为国家建设用地新增的指标成为地票，与国家下达的年度新增建设用地功能相同（除优先保障农村建设发展用地外），增加了建设用地供给。地票获得者可在重庆市域内申请将符合城乡总体规划和土地利用规划的农用地，转征为国有建设用地。

    保障房制度

    自2001年开展经济适用房项目起，重庆市政府开始着手规划建设保障性住房。“十一五”期间重庆通过推进廉租房建设，保障了占比5%左右的最低收入家庭的住房需求；至“十一五”期末又在全国范围内首推“公共租赁房”建设，保障了占比30%左右的中低收入家庭的住房需求，形成了“5 1”保障性住房供给模式。“十二五”期间公租房成为保障房建设主体，在“5 1”模式基础上建立了“双轨制”住房供应模式——政府保障与市场供给并行。此间重庆逐年加大保障房的供给规模，逐步提升中低收入人群的保障房覆盖比例。

    保障房体系建设离不开配套资金和土地政策的支持。建设资金方面，重庆保障房建设资金由政府出资和市场融资共同组成：三成资本金由政府投入，包括土地出让金收益、政府债券、政府预算内财政、中央补助等；剩余七成依靠融资解决，除银行贷款外，还有保险公司、社保基金、信托公司的参与。

    土地供给方面，重庆创新的“地票”制度实现了农村闲置用地向城市流转，部分解决了保障房的用地来源问题。但是，重庆实行的保障房制度是以政府大量的土地储备为前提，在解决资金问题的同时也给财政带来一定压力。

重庆市保障房建设的扩张,对商品房市场产生一定程度的影响：

    首先，大量保障房入市将带来住房供求关系改变。供给方面，政府不断扩建带来供给增加，市场住房存量扩大，配套齐全、租金便宜的保障房将分流部分住房刚性需求,导致中低档次商品房需求减少，住房供求关系缓和；需求方面，改善性需求的购房者也会因预期保障房对房价的影响而产生观望心理   ——“买涨不买跌”，从而使得商品房需求下降。

    其次，住房成交价格水平会受到保障房价格的影响。对中低档住宅而言，由于中低收入群体的分流，商品房需求下降将导致其价格在一定程度上下降以抵消保障房的挤出效应。从区位来看，由于保障房多位于市区边缘，所以位于市郊的商品房价格可能受挫较大、甚至无人问津。

    第三，从土地供给来看，利好保障房的土地供应计划将带来结构性房价下跌。由于保障房在土地市场竞争上的劣势，为保证保障房建设用地，政府推进商品住房用地供应由价格主导向双向定价、配建保障房转变，这就意味着土地价格高企导致的高房价问题可能得以缓解，从而抑制房价过热。因此，土地供应计划将以中小户型商品房和保障房为主，使得房价结构性回落。

    最后，商品房投资也可能因此收窄。商品房开发商的市场份额被缩减或增长缓慢，有实力的开发商将参与保障房计划的实施，保障房投资对应的大量资金需求可能导致商品房融资规模下降，抑制商品房市场的过剩。

    重庆的PPP项目有何借鉴意义？

    全国PPP项目的基本情况

    43号文出台，明确了将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式，财政部也印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，大力推广通过PPP模式将政府债务转为企业债务。从中央到地方，关于PPP的政策频发、项目频出。PPP项目目前呈现出如下特点：

    首先，项目数量及投资金额较大。财政部PPP中心综合数据平台显示，截至2016年2月29日，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资82750亿元，其中签约金额为4954亿元。

    其次，项目涵盖领域广泛，且更多集中于市政、生态环保等领域。按照财政部口径，全国PPP项目涵盖市政工程、生态建设和环境保护、交通运输、片区开发、保障性安居工程、教育、医疗卫生等19个行业领域，其中市政工程、生态建设和环境保护以及交通运输等领域项目密集，分别有1874项、989项、871项，数量占全部行业领域项目总数的52.5%。

    第三，项目地区分布广泛但发展进度不平衡。PPP项目在30个省份和地区都有推进。从项目数量来看，排名前三的省份分别是贵州（1357项）、山东（996项）和四川（736项），占PPP项目总数的22.5%。从投资额来看，排名前三的省份分别是山东（1.12万亿元）、贵州（0.79万亿元）和云南（0.74万亿元），河南和四川以微弱差距位居第四、第五位。

    第四，项目多处于起步阶段，进展速度不足。在7110个PPP项目中，占比77.5%的项目仍处于识别状态，而实际进入采购、执行阶段的项目占比不足8.6%。这说明PPP具体项目推行仍多处于起步阶段，须密切注意防范项目后续进程中容易出现的问题。

    目前全国在PPP项目推行过程中遇到一些问题：

    法律法规不尽完善，在实际操作层面存在包括税收等一系列的问题。PPP合作需要契约精神，政府方习惯于依靠行政命令制约社会资本，如果政企在PPP项目利益分配上没有统一标准，则难以达成共识。

    融资手段缺乏多样性。权益性融资的多重限制，导致直接融资占项目融资比例很小；民间资本很难获得足够的资金来源来支持项目的中后期发展；金融机构参与PPP项目的方式较为单一，资金期限不匹配，容易造成风险淤积。

    不能适应新形势的发展。长期以来，中国PPP项目主要以由用户付费的BOT模式为主，很多PPP项目呈现出付费人数的逐年递减、甚至无人付费的尴尬局面，收不抵支。除此之外，缺乏专门的PPP管理机构与协调机制，难以对整个PPP项目做出统筹与协调。

    重庆PPP项目的可借鉴之处

    根据财政部数据，截至2016年2月底，重庆共有60个PPP项目纳入项目库，投资总需求2055.51亿元，项目包括交通设施、土地整治社会停车场、医院、保障房等诸多领域，签约合作单位涵盖中国铁建、中冶、龙湖地产、香港地铁公司等央企、外资及民营企业。虽然在项目数量和总投资金额上并不显眼，但重庆PPP项目在推进中有以下几点值得借鉴：

    第一，提前布局，多领域尝试。早在1999年，重庆就采用BOT模式组建了全国第一个该模式的垃圾焚烧发电厂。此后重庆市政府运用BOT、TOT等方式在高速公路、供水、垃圾处理等多方面进行试点，这些都属于PPP模式的雏形。在前期试点运行的基础上，重庆新PPP项目的观望情绪得到排解。

    第二，多重政策指导，划清原则边界。2014年以来，重庆政府将PPP模式列于25个先导性专项改革之首，大力促进PPP项目的政策制定和签约推行；2014年8月市政府发布了《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》，2015年又出台《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，进一步增强了政策的系统性和可操作性。PPP项目的“五个原则、五个边界和五个防范要求”，为PPP项目提供了较为可行的执行框架。

    第三，把握自身定位，合理利用资源。内陆开放高地的定位，让重庆的交通运输项目前景明朗。跨江大桥按照政府新推出的“影子通行费”的方式，通过政府购买服务实现投资收益。市政工程项目包括轨道交通、垃圾处理厂、停车楼等，生态建设和环境保护项目主要包括污水处理等，社会投资人通过收取政府付费或者使用者付费的方式获得投资收益。

    第四，设立产业基金，参与方式市场化。2015年5月，重庆成立战略性新兴产业股权投资基金，总规模约800亿元。母基金由重庆市政府产业引导股权投资基金和重庆市属国有企业出资，社会资本为银行、信托、保险等大型金融机构和企业集团。基金设立战略行业基金、重大专项基金和其他专项基金等子基金，以股权或“债权 股权”的方式将基金投向十大战略新兴产业。银行的深度参与有利于其认清募资所贷和所投实体项目的真实风险，以获取在风险评判基础上的有效回报。

    第五，风险基本可控，退出机制安全。在保障收益的基础上，重庆PPP项目合同中明确规定各项目的移交时间，如10年、20年、25年等，并对出现重大事故时的风险承担方式达成了协议。因此社会投资方享有基本无风险的年固定收益率的同时，达到了风险可控和退出安全。政府的契约行为也可以有效防范因为政府行政更替而造成的政府信用缺失、政策变动等给企业带来的不确定性风险。市的契约行为也可以有效防范因为政府行政更替而造成的政府信用缺失、政策变动等给企业带来的不确定性风险。